Cuadernos de trabajo en
Gobierno y Ciencias Políticas
N. 2
febrero, 2016
La Cuestión Rural y la
Construcción de Paz en Colombia1
Un documento de trabajo suele ser descrito como un texto preliminar dirigido a
promover una reflexión, una conversación,
sobre una investigación o reporte que está
en curso con el objetivo de recibir aportes
que mejoren un eventual resultado final. Los
Cuadernos de trabajo del Departamento Gobierno y Ciencias Políticas de la Universidad
EAFIT han nacido (2015) en medio de la larga
coyuntura de las negociaciones entre el Gobierno nacional y las Farc para poner fin al
conflicto armado.
Hemos querido que los primeros números
propicien conversaciones y reflexiones sobre el proceso de negociaciones, los acuerdos alcanzados y, ante todo, las implicaciones que tendrán para el devenir de la región
y del país. Pero también quieren ir más allá.
Buscan ser una herramienta educativa que
pueda servir para que los mediadores se ilustren y nos ayuden a ilustrar a la ciudadanía.
También quiere establecer puentes con los
gestores y decisores de las políticas públicas que, durante un periodo de tiempo largo,
deberán hacer operativos y funcionales los
acuerdos logrados en La Habana y avalados
por la sociedad colombiana.
El primer número, publicado en septiembre
pasado, recogió diversos aportes sobre las
tareas que suponen las etapas subsiguientes
a un conflicto armado interno o guerra civil.
Este segundo pretende alimentar el examen,
la comprensión y discusión de los acuerdos
que vamos conociendo, la realidad a la que
responden y sus posibilidades. Tenemos en
mente una conversación académica, pero
también ciudadana, social y política. Es un
ejercicio comprometido con el país y con la
paz como condición para su “progreso social,
económico, científico y cultural”, como reza
nuestra misión institucional.
Una parte importante de nuestro trabajo intelectual y académico lo hemos venido haciendo en cooperación con la Asociación Nacional de Empresarios – Andi y la Fundación
para el Progreso de Antioquia – Proantioquia.
Agradecemos profundamente su receptividad y apoyo.
Jorge Giraldo Ramírez
Decano
Escuela de Humanidades
Universidad EAFIT
Contenido
05
06
15
19
41
43
45
1. Introducción
2. Conflicto armado y ruralidad
3. El Campesinado y las propuestas
de Reforma Rural
4. Zonas de Reserva Campesina
Conclusiones
Referencias bibliográficas
Anexo 1.
La Cuestión Rural
y la Construcción
de Paz en
Colombia
Mauricio Uribe López
Profesor del Departamento de Gobierno y
Ciencias Políticas de la Universidad EAFIT
Sara Vélez Zapata
Politóloga de la Universidad EAFIT.
4
1. Introducción
Teniendo en cuenta la apuesta institucional del Gobierno de llevar
lo acordado en La Habana a la realidad de los territorios del país y
la deuda histórica que hay con el campo colombiano, este documento se presenta como un análisis de la relación entre el conflicto
armado y la ruralidad, las estrategias de política social y de reforma
a la institucionalidad que se han propuesto, con el objetivo de fortalecer el desarrollo rural y asegurando su correspondencia con las
necesidades de la población campesina.
Para ello, en primer lugar se analiza la relación entre el conflicto
armado y la ruralidad para el caso colombiano, haciendo énfasis
en el desarrollo económico insuficiente y desigual y el sesgo anticampesino que lo ha caracterizado. Luego se expone una definición
para el campesinado colombiano y su relación con la Política de
Desarrollo Rural, de acuerdo con el análisis de las propuestas encontradas en dos documentos: el borrador del primer punto de los
Acuerdos de La Habana y el informe de la Misión para la Transformación del Campo. En tercer lugar se presentan las Zonas de Reserva Campesina como iniciativas que contribuyen a la construcción
de paz territorial, a partir de la exposición de su marco normativo
y del análisis de los Planes de Desarrollo Sostenible. Finalmente
se plantean algunas conclusiones en torno a la discusión sobre la
cuestión rural y la construcción de paz en Colombia.
5
2. Conflicto armado y ruralidad
La relación entre conflicto armado y ruralidad no es exclusiva del caso colombiano.
De hecho, las guerras civiles en general tienden a ser fenómenos rurales. La dimensión
rural de las guerras civiles está relacionada
con factores tales como la desigualdad en la
distribución de la tierra, el empobrecimiento
súbito de los habitantes del campo, las facilidades que tienen los actores armados para
esconderse del Estado y sorprender a las
fuerzas gubernamentales, y la dispersión de
la población que dificulta la regulación estatal y la provisión de bienes públicos (Kalyvas,
2007, p. 423).
El carácter rural de las guerras civiles es particularmente relevante en el caso de guerras de
larga duración. De hecho, uno de los tipos de
guerras internas que más tienden a prolongarse en el tiempo son aquellas que James Fearon
(2004) identifica como “rebeliones de los hijos
del suelo” (sons-of-the-soil rebellions). Se trata
de guerras en las que lo rural es tanto escenario
de la disputa como recurso en disputa. En ellas,
los grupos guerrilleros operan como “insurgencias periféricas”.
6
No obstante la recurrente ruralidad de las
guerras civiles, la relación entre condiciones
sociales rurales y conflictos armados no es
lineal ni automática. Esto es claro cuando se
consideran variables como la distribución
de la tierra o la pobreza rural. Hay países
con alta desigualdad en la distribución de la
tierra en los que no hay guerra civil y países
con guerras civiles en los que la distribución
de la tierra no es muy desigual (Gráficos 1 y
2). Ambas situaciones llevan a descartar estas variables como condiciones necesarias y
como condiciones suficientes para una guerra civil.
Que variables individualmente consideradas
sean descartadas como condiciones necesarias y suficientes no significa que no tengan
nada que ver con el resultado de interés. Rara
vez un fenómeno relevante es el producto de
un solo factor. Es posible que un resultado
se produzca sólo cuando hay una combinación de características de modo que descartar cada una por separado puede conducir al
error (Ragin, 1987). Eso nos lleva a plantear
que en los casos de guerra civil es necesario
identificar el conjunto de variables, la configuración que explica ese resultado. Pero
hay un problema adicional: Resultados de
interés no surgen de una mezcla de ingredientes sino de procesos históricos que van
tejiendo las relaciones entre características
y resultados. Los procesos y los mecanismos
temporales cuentan en la explicación de un
problema social (Pierson, 2004).
Gráfico 1
Gráfico 2
Gini Tierras
Pobreza Rural
Sri Lanka
Siria
0
Yemen
0
Guinea
20
Ecuador
0,2
Myanmar
40
Sierra Leona
0,4
Mozambique
60
Chile
0,6
Paraguay
80
Argentina
0,8
Bolivia
100
Fuente: Elaboración propia. Los datos sobre Gini son tomados de Frankema (2009). Los años del Gini son: Argentina 1960 y 1988 (no cambió);
Paraguay, 1991 (en 1961 era 86,3); Chile 1997 (en 1965 era 86,5); Mozambique 1999, Sierra Leona 1970, Myanmar 1993. Los datos de incidencia
de la pobreza rural son de WDI (2015) y los años correspondientes son: Bolivia 1999, Ecuador 2000, Guinea 1994, Siria 2007, Sri Lanka 1990. Las
barras verdes corresponden a ejemplos de países sin guerra civil reciente. Las barras rojas a ejemplos de países con guerra civil reciente.
2.1. Desarrollo económico insuficiente y
desigual
La relación entre ruralidad y conflicto armado en Colombia ha sido construida
por dos características principales a lo largo del tiempo. Un desarrollo económico mediocre y desigual y el sesgo anticampesino de ese estilo de desarrollo. En
primer lugar, el desarrollo económico del país no ha logrado incorporar a la población en su conjunto al aparato productivo. Las leyes del desarrollo económico de Kaldor que plantean una relación de causalidad del crecimiento industrial
al crecimiento del PIB, y una alta tasa de transferencia de trabajo desde los sectores no manufactureros a los manufactureros no se cumplieron en Colombia.
En un sistema carente de economías de red, sin grandes cambios estructurales, con mercados pequeños y segmentados, pocos eslabonamientos hacia atrás y hacia adelante, altos costos de transacción y una
de las peores distribuciones del ingreso y la riqueza es prácticamente
imposible pensar en hacer realidad lo que los teóricos del desarrollo
llamaron el despegue o big push (Moreno Rivas, 2008, p. 143).
El desempeño en general de la economía en el largo plazo ha sido mediocre. El
PIB per cápita de Colombia es apenas el sexto entre las siete economías más
grandes de América Latina (gráfico 3). La relación salarial no se ha generalizado
en el país. En el campo y en las ciudades en su conjunto la economía mantiene
un elevado excedente de población. Este se expresa en tasas de desempleo
7
y vulnerabilidad del empleo que son superiores al promedio de América Latina (gráficos 4 y
5). La economía colombiana tiene una oferta abundante de mano de obra que contrasta con
la falta de capacidad del aparato productivo para incorporarla en condiciones remunerativas.
La tasa de subempleo es casi del 30% y la informalidad, aún después de la eliminación de
los parafiscales relacionados con el ICBF y el Sena, se resiste a bajar del 50%.1
Gráfico 3
Ingreso Nacional per capita US$PPA
2014
25000
21570
17297
20000
17140
16710
15900
12600
15000
11510
10000
5000
Venezuela
Perú
México
Chile
Colombia
Argentina
Brasil
0
Fuente: Elaboración propia con base en Banco Mundial, WDI, 2015.
La cifra de Argentina corresponde a 2013 y es tomada de UNDP.
Gráfico 4
Tasa de Desempleo
18,0
16,0
14,0
12,0
10,0
8,0
6,0
Colombia
4,0
2,0
2013
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
0,0
Fuente: Elaboración propia con base en Banco Mundial, WDI, 2015.
1
8
Eduardo Lora, “La Informalidad no es cuestión de costos laborales”. Revista Dinero, 22 de julio de
2015. http://bit.ly/1ReCbR2. Consultado el 10 de noviembre de 2015.
Gráfico 5
Vulnerabilidad del Empleo (Porcentaje)
60
50
40
30
20
10
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
0
América Latina
Colombia
Argentina
México
Brasil
Lineal (Colombia)
Fuente: Elaboración propia con base en Banco Mundial, WDI, 2015. Vulnerabilidad del empleo corresponde de acuerdo
a la definición de la OIT al porcentaje de trabajadores por cuenta propia y trabajadores familiares sin remuneración.
Los competidores armados del Estado y los grupos delincuenciales han podido aprovechar la
sistemática falta de oportunidades productivas de segmentos significativos de la población
juvenil. El desempleo juvenil en Colombia ha estado por encima del promedio de América
Latina (Gráfico 6). La economía colombiana en general se caracteriza por una oferta abundante
de mano de obra que ante la falta de respuesta del aparato productivo, disminuye el costo de
oportunidad del ingreso a las filas de grupos armados y la participación en economías ilegales.
El desempleo, el subempleo y la informalidad se reflejan en una débil participación del salario
en el ingreso total (32% del PIB en 2013 según las cuentas nacionales del Dane)
y este, a su vez, en una elevada desigualdad en la distribución del ingreso.
Según los indicadores más recientes de desarrollo del Banco Mundial
(world development indicators), el coeficiente de Gini de distribución
del ingreso en Colombia (0,5353) es el más alto de América Latina después del Gini de Honduras y supera al de países tradicionalmente desiguales en la región como Brasil, Guatemala y Chile.
Asimismo, el número de veces que la participación del diez por
ciento más rico en el ingreso total supera a la participación del
diez por ciento más pobre es 23,8 veces en el caso de Chile, 21,7
en Perú, 19,1 en Argentina, 25 en Ecuador y 21 en México. En Colombia esta diferencia es de 39,23 veces.
9
Gráfico 6
Tasa de Desempleo Juvenil Masculino (15-24 años)
30
25
20
15
10
0
Fuente: Elaboración propia con base en
Banco Mundial, WDI, 2015
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
5
Colombia
América Latina y el C
Es importante tomar en cuenta estos indicadores generales porque la economía política de
la ciudad y el campo no corresponden a realidades separadas. Lo urbano y lo rural están interconectados. La escasez de mano de obra para recoger algunas cosechas no significa que
el ejército de reserva con el que opera la economía colombiana haya desaparecido. Tampoco
significa que el campo se haya desocupado. De hecho, en las zonas rurales hay 10,7 millones
de personas de las cuales 4,8 millones corresponden a la población económicamente activa.
Ciertamente, el Censo Nacional Agropecuario CNA2 evidencia el envejecimiento de la población debido a que los jóvenes tienden a migrar a las ciudades no sólo en busca de opciones de
ingreso sino también por el mal funcionamiento de la educación rural: 11,5% de la población
mayor de 15 años no sabe leer ni escribir. Pero no se puede perder de vista –como se infiere
de los indicadores laborales mencionados- que la población que migra a la ciudad continúa
siendo, en términos generales, población excedente.
2.2 Sesgo anticampesino
Exceptuando los episodios de devaluación de 1994 y 1997, la economía colombiana se caracterizó entre 1990 y 2013 por una apreciación persistente del tipo de cambio que configuró
un cuadro clínico de enfermedad holandesa. El proceso de desindustrialización que había comenzado incluso antes de la apertura económica continuó en la primera década de este siglo.3
La participación de la agricultura en el PIB también ha disminuido en los últimos años (gráfico
7). Además, mientras la elasticidad promedio del empleo al crecimiento de la economía4 es de
0,52, la elasticidad promedio del crecimiento del empleo en las zonas rurales al crecimiento
del PIB agropecuario es de -0,52 (gráfico 8).
10
2
Dane, Censo Nacional Agropecuario. http://www.dane.gov.co/index.php/Censo-Nacional-Agropecuario-2014. Consultado el 7 de diciembre de 2015.
3
En 1973 la participación de la industria en el PIB alcanzó 23% y se mantuvo en ese nivel hasta 1979.
Desde 1980 empezó a disminuir hasta ubicarse en 15% en 1999 (Ortiz, 2009). De acuerdo con las
cuentas nacionales del Dane en 2000 llegó a 13,58% y en 2013 cayó a 11,54%.
4
Cambio porcentual del crecimiento del empleo sobre el cambio porcentual del crecimiento del PIB.
Gráfico 7
Sector Agropecuario (Porcentaje del PIB)
10,00
8,00
6,00
4,00
2,00
0,00
2000
2002
2006
2010
2013
Fuente: Elaboración propia con base en cuentas nacionales del Dane.
Gráfico 8
Elasticidad Empleo/PIB
8
6
4
2
2013
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
0
-2
Fuente: Elaboración propia con base en Dane:
Cuentas Nacionales y Mercado Laboral.
-4
Gráfico 9
Elasticidad Empleo Rural/PIB agropecuadrio
10
2013
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
-5
2003
0
2002
5
-10
-15
-20
Fuente: Elaboración propia con base en Dane:
Cuentas Nacionales y Mercado Laboral.
-25
11
El gráfico 9 es el resultado de la existencia de
una elevada relación tierra/empleo y capital/
empleo en las zonas rurales. La ganadería extensiva, la recomposición de la agricultura a
favor de los cultivos permanentes y las economías de enclave incluyendo explotaciones
mineras5 no han favorecido un mayor ritmo
de creación de empleo en el campo. El PIB
agropecuario en 2013 era 36,7% mayor en
términos reales que en 2002, mientras que
el número de ocupados en 2013 era apenas
8,79% más alto que en 2002. En esas condiciones no es difícil suponer que las situaciones de escasez de mano de obra para la
recolección de algunas cosechas tienen bastante que ver con el fenómeno de trabajador
desalentado6.
Las dificultades para generar empleos
productivos y remunerativos en las zonas
rurales al igual que en la economía en su
conjunto, están relacionadas con la mala
asignación de los recursos. La tierra en Colombia es un factor naturalmente abundante pero artificialmente escaso. Eso está re-
12
lacionado tanto con la concentración de la
tenencia como con el mal uso del suelo. El
CNA encontró que el área rural dispersa es
de 110,4 millones de hectáreas, de las cuales 62,8 millones corresponden a bosques
naturales (56,9%) y 42,3 millones a uso
agropecuario (38,3%). En pastos hay 33,8
millones de hectáreas (80% del área total
para uso agropecuario)7 y en cultivos hay
7,1 millones de hectáreas que corresponden a apenas a 6,3% del área rural dispersa.
5,3 millones de hectáreas están en cultivos
permanentes (74,8% del área cultivada) y
1,2 millones en cultivos transitorios (16%
del área cultivada).8 Los conflictos de uso
del suelo están relacionados con una muy
desigual tenencia de la tierra. Las cifras del
CNA confirman esa concentración en el contexto de una estructura agraria multimodal
(cuadro 1).9 La existencia de una estructura
agraria multimodal no quiere decir que no
haya concentración de la propiedad: El Gini
de propietarios es de 0,896 lo que evidencia que en la pequeña y mediana propiedad
también hay altos niveles de concentración.
5
“Conforme a la información oficial del Registro Minero Nacional, a 30 de junio del 2013 se cuenta
con 10.158 títulos, que reportan 5.745.484 hectáreas dedicadas en el país a la actividad minera, es
decir 57.455 km2 (el 5% del territorio terrestre nacional), equivalentes al área que comprende el
departamento del Guaviare” (Roldán Ortega, 2014, p. 532).
6
Según la Gran Encuesta Continua de Hogares del Dane, la tasa global de participación en las zonas
rurales era 59,9% en el primer semestre de 2012, y se redujo en el primer semestre de 2014 a 57,3%.
7
Considerando que el país cuenta con 22,5 millones de cabezas de ganado bovino, habría entonces
1,5 animales por hectárea. Ver: Instituto Colombiano Agropecuario ICA, Censo Pecuario Nacional.
http://bit.ly/1U9vsGX Consultado el 7 de diciembre de 2015.
8
Dane, Censo Nacional Agropecuario. http://bit.ly/1OUsbeh . Consultado el 7 de diciembre de 2015.
9
“Claramente Colombia tiene en promedio una estructura agraria de tipo multimodal, con una amplia
diversidad de modalidades que se observa tanto a nivel departamental como regional y local. La
multimodalidad significa que coexisten pequeñas, medianas y grandes propiedades sin que ninguna de ellas tenga un control absoluto sobre la tierra, o sobre las relaciones sociales y la política.
Las bimodales son aquellas donde uno de los tamaños de propiedad controla la mayor porción de
la tierra (con más del 50%), poder que comparte con otro tamaño, dejando el siguiente tamaño de
predios en una situación marginal (no alcanza a tener más del 15% de la tierra). Y la estructura unimodal es aquella donde un tamaño de propiedad se impone por lo menos en el 85% del área, caso
que no se presenta aún en Colombia” (Machado, Gutiérrez, Fajardo et al, 2015, p. 8).
Cuadro 1.
Estructura Predial Promedio 2011
Tamaño
Porcentaje del área
Porcentaje de propietarios
Pequeña (menos de 20 hectáreas)
17,6
89,3
Mediana (entre 10 y 100 hectáreas)
38,5
8,6
Grande (más de 200 hectáreas)
43,9
2,1
Tomado de: Machado, Gutiérrez, Fajardo et al (2015)
Se estima que 47,7% de los propietarios no cuentan con títulos formales de propiedad (Gáfaro, Ibañez & Zarruk, 2012, p. 11) y la actualización del catastro en las zonas rurales alcanza,
de acuerdo con datos para 2012 citados por la Comisión de Expertos para la Competitividad y
Equidad Tributaria, al 56% de los predios. Esto contribuye a la endeblez de las finanzas de los
municipios más rurales creando un círculo vicioso de baja tributación y bajo desarrollo local.10
Esto hace que Colombia tenga un cobro del predial que está muy por debajo de los
países desarrollados y de buena parte de los países en vías de desarrollo: si se toma
el conjunto de todos los municipios, se registraría un aumento del 0.39 del PIB entre
1970 y 2000; pero si se excluyen las tres principales ciudades, el aumento sería solo
del 0.2%. (Machado, Gutiérrez, Fajardo et al, 2015, p. 9).
La desigualdad en el acceso a los activos (la tierra, el crédito y la asistencia técnica) y la debilidad de la economía para crear empleos en el campo, explica la elevada incidencia de la pobreza en las zonas rurales y la persistencia de las brechas sociales entre áreas rurales y urbanas.
No obstante, la distinción urbano- rural no es tajante. Entre lo urbano y lo rural hay continuidad
y muchas cabeceras municipales están inmersas en la ruralidad. De hecho, 60% de los municipios de Colombia pueden considerarse rurales dada su baja densidad, su tamaño poblacional
y la distribución de sus habitantes entre la cabecera y lo que corresponde a lo rural disperso11
(Misión para la Transformación del Campo, 2015). En esas condiciones, “vivir en la cabecera
municipal o en la zona dispersa no tiene implicaciones importantes, excepto en las grandes
ciudades” (Misión para la Transformación del Campo, 2015, p. 12). De hecho, como se puede
ver en los gráficos 10 y 11, no hay casi diferencia entre los valores de incidencia de la pobreza
por NBI en la totalidad del municipio y en su zona rural dispersa en casos como Campamento
y Murindó o Envigado y Sabaneta en Antioquia.
10
http://www.minhacienda.gov.co/portal/pls/portal/docs/1/39576622.PDF Consultado el 5 de septiembre de 2015.
11
De acuerdo con la Misión para la Transformación del Campo hay cuatro categorías de municipios en
función de su grado de ruralidad: (i) Las ciudades y aglomeraciones, (ii) Intermedios, (iii) Rural y (iv)
Rural Disperso. Ver (Misión para la Transformación del Campo, 2015, p.8).
13
Para la Misión, la brecha más clara en materia de inclusión social y productiva se da entre las grandes ciudades y el resto del país. De acuerdo con el Dane, en 2002 la incidencia de la pobreza monetaria en las trece áreas metropolitanas era de 36,2% mientras
que en “centros poblados y rural disperso” era de 61,7%. En 2014 las cifras son 15,9%
y 36,2% respectivamente. La diferencia entre las dos zonas permaneció igual: 25,5%.
En todo caso, los gráficos 10 y 11 ilustran la magnitud de las brechas que hay no sólo
entre subregiones al interior de un mismo departamento, sino también entre algunos
cascos urbanos y las áreas que corresponden a lo rural disperso (ver por ejemplo Arboletes e Ituango). Como bien señala la Misión para la Transformación del Campo, el
atraso económico y social relativo de la sociedad rural “muestra los sesgos urbanos
que ha tenido nuestro desarrollo y, por lo tanto, la inmensa deuda que el país ha acumulado con el mundo rural” (Misión para la Transformación del Campo, 2015, p. 4).
Gráfico 10
Incidencia de la Pobreza por NBI en Municipios de Antioquia
120
Campamento
Murindó
100
San Pedro de
Urabá
80
Arboletes
60
La Pintada
Yondó
El Bagre
40
Ituango
Jardín
20
Envigado
Sabaneta
0
0
20
40
60
80
100
120
140
Gráfico 11
Incidencia de la Pobreza por NBI en Municipios de Antioquia: Rural Disperso
120
Campamento
Arboletess
100
Murindó
El Bagre
80
San Pedro de
Urabá
Ituango
Yondó
Remedios
60
Jardín
40
20
Envigado
Sabaneta
0
0
14
20
40
60
80
100
Fuente: Elaboración propia con base en Cede-Uniandes, Panel Municipal.
120
140
3. El Campesinado y las propuestas de
Reforma Rural
El campesinado en Colombia es concebido
por el Informe Nacional de Desarrollo Humano Colombia 2011, como un sujeto social
histórico y multiactivo. Esto por su relevancia
en el proceso de desarrollo del campo colombiano, su incidencia en el funcionamiento de las organizaciones estatales y su papel
en el conflicto armado, que lo han llevado
como grupo social, a diferentes tipos de negociaciones con actores que influyen directamente en el desarrollo de su territorio.
El campesinado es la población
que opera en unidades de producción y consumo de tipo familiar y
cuyos ingresos dependen de dicho
trabajo en la agricultura y en actividades conexas. Se diferencia de los
productores capitalistas por usar
la mano de obra de los miembros
de la familia para una producción,
esencialmente, de subsistencia
(PNUD, 2011, p. 115).
Sin embargo, haber llevado a cabo acciones
para reivindicar y posicionar en la agenda
regional y nacional el tema del acceso a la
tierra, haber estado en centro de la dinámica del conflicto, y no contar con el reconocimiento suficiente por parte del Estado y
el sector empresarial, han hecho de éste, un
grupo vulnerable y que ha tenido que entrar
a “competir” por recursos, con las comunidades indígenas y afro, porque sus derechos no
se han garantizado.
Lo anterior, sumado al trato discriminatorio
que recibe por falta de reconocimiento de su
participación en la producción agropecuaria
y de alimentos, y la pobre asistencia técnica
que han recibido los medianos y pequeños
productores; ha dificultado la correspondencia entre las realidades del campo y el modelo de desarrollo rural aplicado por el Estado.
Ya que en busca de procesos eficientes, este
último ha dejado en manos de las entidades
territoriales, algunas funciones que sobrepasan las capacidades institucionales que
tienen los municipios y departamentos de
15
categoría baja. Esto se ha debido a la falta de
conocimiento por parte del Gobierno Central
de las necesidades de las comunidades campesinas y de acciones coordinadas entre las
instituciones estatales, con el fin de lograr
una mayor eficacia y eficiencia en el uso de
los recursos.
Es por ello que la formulación y ejecución
de una Política de Desarrollo Rural es fundamental para “saldar la deuda histórica con el
campo colombiano”. De allí, la necesidad de
revisar dos documentos claves para la consecución de este fin: el borrador del primer
punto de los Acuerdos de La Habana y el
informe de la Misión para la Transformación
del Campo (Ver Anexos 1 y 2). Ambos documentos proponen estrategias cuyo objetivo
fundamental es definir el tipo de institucionalidad que se requiere para garantizar el
desarrollo rural.
16
El reto de la recuperación de la institucionalidad, y sobre todo, de reinventarla en función de una apuesta
política por lo rural, debe concitar el
interés de todos […] Una nueva visión sobre la institucionalidad hace
falta para refrescar el desarrollo rural (PNUD, 2011, p. 333).
Teniendo en cuenta la precaria institucionalidad que ha caracterizado la realidad de las
políticas agrarias en Colombia, los documentos mencionados, buscan dar respuesta con
propuestas de políticas sociales a la deuda
que tienen los grupos de poder con el campo
colombiano.
Uno de los aspectos positivos de ambos documentos, es el esfuerzo notorio por parte
de la Misión para la Transformación del Cam-
po, de proponer estrategias que se correspondan con lo pactado en el primer
punto de los Acuerdos de La Habana. Esto podría contribuir a un proceso de
implementación exitoso de dichos acuerdos.
La apuesta de los documentos por fortalecer la institucionalidad para la transformación del campo, se visibiliza en la sexta estrategia presentada por la Misión.
De la cual se resalta la propuesta de división del MADR en dos viceministerios,
que tiene como objetivo la especialización de sus funciones y la correspondencia de éstas con las necesidades de los territorios. Sin embargo, para que esta división de funciones no se convierta en una desventaja, es precisa la coordinación
del Ministerio con otros ámbitos de la institucionalidad, que incluye las nuevas
agencias que se pretenden crear según el informe de la Misión.
Esto es posible si el cambio institucional no se piensa solo en términos de
las dependencias que están relacionadas con el desarrollo rural, sino que se
garantiza una reforma institucional que incluya los tres niveles de gobierno con todas sus dependencias, y que establezca la relación de éste con el
sector empresarial y las comunidades. Garantizando que las capacidades y
acciones de los funcionarios, se correspondan con las particularidades de los
territorios en los cuales intervendrá el Gobierno. Algunos vacíos encontrados
en el informe de la Misión se evidencian en las siguientes consideraciones:
(1) La no inclusión de las instituciones informales en las estrategias que se
presentan. Dichas instituciones se caracterizan por los acuerdos tácitos
entre los actores, los bajos costos de transacción y la adaptación de los
contextos a la cultura, las costumbres y los modos de vida de las comunidades (PNUD, 2011). Estas deberían ser incluidas en las propuestas
de fortalecimiento de las capacidades de los territorios, si se conciben
como “un potencial para la acción colectiva que no debería desperdiciarse” (PNUD, 2011, p. 305).
(2) Aunque se menciona la necesidad de formular y desarrollar proyectos
con enfoques diferenciados, no se establecen cuáles serán los instrumentos que permitirán la participación de las comunidades en el diseño, ejecución y evaluación de las políticas sociales, de las cuales serán
beneficiarias. Esto es fundamental, teniendo en cuenta que “una de las
principales características de las políticas ha sido la tendencia a la homogenización de los instrumentos y las estrategias para el sector” (PNUD,
2011, p. 314). De otro lado, uno de los aspectos preocupantes de lo acordado en La Habana, se relaciona con la existencia – no solo en el acuerdo
sobre lo rural- de múltiples espacios de participación sin una estrategia
clara de articulación entre ellos. De hecho, ese ha sido uno de los principales problemas de la participación en Colombia: la sobreoferta y dispersión de escenarios de participación sin incidencia clara en la formulación
de las políticas públicas.
17
(3) Lo anterior debe ir acompañado de un diagnóstico participativo en el que las
comunidades evidencien sus realidades cotidianas, para ir más allá de las cifras que se presentan en el diagnóstico del informe de la Misión. Y sobre todo,
para que sean los campesinos, quienes decidan colectivamente las prioridades para su desarrollo. Esto es importante, teniendo en cuenta que solo uno
de los 13 miembros del Consejo Directivo de la Misión para la Transformación
del Campo, representa los intereses del sector campesino.
(4) Si bien hay estrategias de la Misión que se relacionan con los diferentes Planes Nacionales propuestos en la Reforma Rural Integral,
esta última es más precisa y acertada en la comprensión de los planes como instrumentos que permiten
articular las acciones del Estado, procurando que las
intervenciones en los diferentes niveles territoriales
tengan como objetivo final la superación de la pobreza
y la desigualdad, y la integración y cierre de la brecha
entre el campo y la ciudad. Esto permitiría entonces
que las acciones estatales no sean aisladas y lleguen a
quienes realmente lo necesitan.
que sean los
campesinos,
quienes
decidan
colectivamente
las prioridades
para su
desarrollo
(5) Teniendo en cuenta el papel central que tienen
las Zonas de Reserva Campesina en el primer punto de
los Acuerdos de la Habana, como iniciativas que contribuyen a la construcción de paz; la no inclusión de
éstas en las estrategias que propone la Misión, puede
ser considerada como la falta de reconocimiento de los
avances que han tenido las comunidades, que se han
visto beneficiadas por las dinámicas asociativas que
permite la conformación de las Zonas. Y es desconocer
además el papel que esta figura le ha dado a los campesinos, como protagonistas de su propio desarrollo.
(6) Por otro lado, se presume que los Programas de Desarrollo Rural Integral con
Enfoque Territorial (PDRIET) como los llama la Misión, o los Programas de Desarrollo Agrario Integral con Enfoque Territorial (PDET), deben contemplar las estrategias de focalización por territorios, que permita superar las dificultades de
la focalización individual. La figura de las Zonas de Reserva Campesina puede
ayudar a identificar una de las estrategias de focalización por territorios.
Por último y teniendo en cuenta lo dicho hasta aquí, se hace necesaria la participación activa del campesinado en la toma de decisiones que implica la implementación de la Política de Desarrollo Rural. Para ello es preciso iniciar con la construcción de la definición de lo que significan los campesinos, sus diferencias con las
comunidades étnicas y su importancia en la transformación del campo. Con el fin
de dignificar su papel en el proceso de desarrollo rural y en la correspondencia de
este último con las tradiciones, la cultura y la forma de concebir el campo que han
construido por décadas los campesinos colombianos.
18
4. Zonas de Reserva Campesina
4.1 Normatividad y
localización
Ley 160 de 1994
La difícil geografía colombiana ha sido escenario de una historia de colonización y ampliación permanente de la frontera agraria.
Ese largo y complejo proceso dio lugar a la
existencia de regiones con baja densidad poblacional y altos niveles de pobreza, en los
que la rentabilidad de las inversiones es menguada por la ausencia de las externalidades
positivas que se producen con la aglomeración. Esa circunstancia ha hecho más difícil
para el Estado no sólo la provisión de bienes
públicos y meritorios sino también el ejercicio
de sus funciones relacionadas con el arbitraje
de los conflictos. Esto último ha sido capitalizado por actores armados ilegales para ampliar su presencia territorial y su influencia
sobre los pobladores de aquellas zonas.
Con el objetivo de estabilizar a la población
en el territorio mediante el desarrollo de
actividades adecuadas a las características
agroecológicas y la vocación de los suelos se
estableció, en 1994, la figura de las Zonas de
Reserva Campesina ZRC. El capítulo XIII de La
Ley 160 de 1994 sobre “Sistema Nacional de
Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino” está dedicado a “Colonizaciones, Zonas
de Reserva Campesina y Desarrollo Empresarial”.
Las ZRC están definidas en el artículo 80 de
la ley como áreas geográficas en las que el
Estado actuará de acuerdo con los siguientes
criterios: limitación del tamaño de la propiedad, freno a la fragmentación de los predios,
ordenamiento ambiental territorial, efectividad de los derechos sociales y culturales
de los campesinos, y su “participación en las
19
Capítulo XIII de La Ley 160 de 1994
“Sistema Nacional de Reforma Agraria y
Desarrollo Rural Campesino” está dedicado
a “Colonizaciones, Zonas de Reserva
Campesina y Desarrollo Empresarial”
20
instancias de planificación y decisión regionales” y consideración de las diferentes modalidades de producción.
Decreto 1777 de 1996
El objetivo principal de las ZRC de acuerdo
con el artículo 79 corresponde a la regulación, limitación y ordenamiento de la ocupación (aprovechamiento y adjudicación) en
las zonas de colonización y en las que predomina la existencia de tierras baldías de la
Nación. A estos propósitos de estabilización
de la población en el territorio se añaden:
fomentar la pequeña propiedad campesina,
corregir la inequitativa concentración de la
propiedad rural y promover el desarrollo de
la economía de los colonos.
la titular de esa cartera- expidió el Decre-
El artículo 80 establece que es la Junta Directiva del Incora (Hoy Incoder) a la que le
corresponde seleccionar las ZRC “teniendo
en cuenta las características agroecológicas
y socioeconómicas regionales.” Vale la pena
destacar que el artículo 84 señala que en “la
formulación y ejecución de los planes de desarrollo de los procesos de colonización en
las Zonas de Reserva Campesina, será obligatoria la participación de los Alcaldes de los
municipios incorporados en los respectivos
estudios, así como de las organizaciones representativas de los intereses de los colonos.”
tución a las víctimas de despojo o abando-
El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural MADR –siendo Cecilia López Montaño
to 1777 de octubre 1 de 1996 el cual reglamenta la Ley 160 de 1994 en lo relativo
a las ZRC. El parágrafo 2 del artículo 1 del
decreto establece la posibilidad –en casos
excepcionales- de constituir o ampliar una
ZRC mediante la sustracción de un área correspondiente a una Zona de Reserva Forestal. Al respecto, la Resolución 629 de mayo
11 de 2011 expedida por el MADR, define
los requisitos para eventuales sustracciones
y amplía su destinación para incluir la restino forzado de tierras. En el caso de las ZRC
uno de esos requisitos es la existencia del
Plan de Desarrollo Sostenible y la cartografía del área solicitada para la sustracción. La
resolución en todo caso excluye de dichas
sustracciones al Sistema de Parques Naturales Nacionales y al Sistema Nacional de
Áreas Protegidas.
El decreto 1777 de 1996 precisa los objetivos de las ZRC que habían sido planteados
en la ley en los siguientes términos:
·
Controlar la expansión inadecuada de la frontera agropecuaria del país.
·
Evitar y corregir los fenómenos de inequitativa concentración, o fragmentación
antieconómica de la propiedad rústica.
·
Crear las condiciones para la adecuada consolidación y desarrollo sostenible de la
economía campesina y de los colonos en las zonas respectivas.
·
Regular la ocupación y aprovechamiento de las tierras baldías, dando preferencia
en su adjudicación a los campesinos o colonos de escasos recursos.
·
Crear y constituir una propuesta integral de desarrollo humano sostenible, de ordenamiento territorial y de gestión política.
·
Facilitar la ejecución integral de las políticas de desarrollo rural.
·
Fortalecer los espacios de concertación social, política, ambiental y cultural entre
el Estado y las comunidades rurales, garantizando su adecuada participación en
las instancias de planificación y decisión local y regional.
El artículo 3 del decreto señala que la acción institucional del Estado será concertada con las comunidades, y el artículo 4 plantea que las entidades gubernamentales
financiarán o cofinanciarán en condiciones preferenciales la ejecución de planes,
programas y proyectos de utilidad pública en las ZRC.
Acuerdo 024 de 1996 del Incora (Hoy Incoder)
En la actualidad existen seis ZRC constituidas y otras seis en trámite. El trámite para
la constitución de una ZRC está definido por el Acuerdo 024 del 25 de noviembre
de 1996 expedido por la Junta Directiva del Incora (Hoy Incoder). Dicho Acuerdo
precisa las zonas excluidas para la constitución de ZRC además de las del Sistema
de Parques Naturales Nacionales y del Sistema Nacional de Áreas Protegidas: territorios indígenas, tierras de titulación colectiva de comunidades negras y las que se
hayan constituido como Zonas de Desarrollo Empresarial ZDE definidas en la Ley
160 de 1994. De acuerdo con la Actuación Especial de la Contraloría General de la
21
República sobre Zonas de Reserva Campesina y Zonas de Desarrollo Empresarial (Informe de
Auditoria a Políticas Públicas) a febrero de 2015 no se había constituido ninguna ZDE.
Localización de las ZRC
Según el Centro Interdisciplinario de Estudios sobre Desarrollo Cider de la Universidad de
los Andes, el cual se basó en los Planes de Desarrollo Sostenible de las respectivas ZRC, las
siguientes son las ZRC constituidas a julio de 2014:
ZRC que están constituidas dentro de los límites de un municipio
Nombre
Departamento
Municipio
Extensión
No. De
habitantes
Zona de Reserva Campesina
de Cabrera
CUNDINAMARCA
Cabrera (la ZRC
abarca la totalidad
del municipio)
44.000
hectáreas
5.300
habitantes
Zona de Reserva Campesina
Bajo Cuembí y Comandante
–Perla Amazónica-
PUTUMAYO
Puerto Asís
22.000
hectáreas
4.700
habitantes
Zona de Reserva Campesina
de El Pato-Balsillas
CAQUETA
San Vicente del
Caguán
145.155
hectáreas
7.500
habitantes
Tomado de Cider 2014.
ZRC que están constituidas dentro de varios municipios en 1 departamento
Nombre
Departamento Municipio
Extensión
No. De
habitantes
Zona de Reserva Campesina
de Arenal – Morales
BOLÍVAR
Morales y Arenal
29.110
hectáreas
3.500
habitantes
Zona de Reserva Campesina
de Calamar
GUAVIARE
San José del Guaviare, El Retorno y
Calamar
469.000
hectáreas
38.000
habitantes
Tomado de Cider 2014.
ZRC que están constituidas dentro de varios municipios en 2 departamentos
Nombre
Departamento Municipio
Zona de Reserva Campesina
del Valle del río Cimitarra
ANTIOQUIA Y
BOLÍVAR
Yondó y Remedios
(en Antioquia);
Cantagallo y San
Pablo (en Bolívar)
Extensión
No. De
habitantes
184.000
hectáreas
35.810
habitantes
Tomado de Cider 2014.
Según la Contraloría General de la República con base en información suministrada a dicha
entidad por el Incoder, las ZRC en trámite a febrero de 2015 son:
22
ZRC en Trámite
Proceso
Montes de
María
Asociación
Iniciativa gubernamental
Fecha de
Radicación
Municipios
Enero 29 de
2011
Córdoba, El Carmen de
Bolívar, El Guamo, María
La, Baja, San Jacinto, San
Juan Nepomuceno, Zam- Bolívar
brano, Chalán, Colosó, Los
Palmitos, Morroa, Ovejas, Sucre
San Onofre, Toluviejo (sin
incluir San Antonio de Palmito)
ZRC 1:
369.123,31
ZRC 2:
78.457,88
Dpto.
Área
(hectáreas)
Catatumbo
Asociación
Campesina del
Catatumbo
Febrero 28
de 2011
Convención, El Carmen, El
Norte de SanTarra, Hacarí, San Calixto,
tander
Teorama, Tibú.
Fase 1 Tibú:
101.395,723.
Fase 2 a
sustraer:
114.200.974
Fase 3 área
sur.
35.637,21
Guejar-Cafre
Asociación
Campesina
para la Agricultura Orgánica
y el Comercio
Justo en la
Cuenca del Río
Guejar
Marzo 11 de
2011
Puerto Rico (Vista Hermosa y Puerto Lleras excluidos)
Meta
35.187
Sumapaz
Sindicato de
Trabajadores
del Sumapaz
Febrero 10
de 2011
Bogotá D.C. Localidad 20
Cundinamarca
25.318,82
Losada-Perdido
Asociación
Campesina
Ambiental de
Losada-Guayabero
Marzo 22 de
2011
La Macarena, Uribe
Meta
164.661,21
Perija
MADR
Abril 1 de
2011
Chimichagua, Chiriguaná,
Cesar
Curumaní, Pailitas
74.946,88
Fuente: CGR, 2015.
A las ZRC en proceso de constitución se suman varias solicitudes que no han iniciado trámite
administrativo pero que, según reporte del Incoder a la Contraloría General de la República,
cuentan con un primer estudio de viabilidad. Se trata de 13 solicitudes de las cuales siete están en el Cauca, una en Santander, tres en el Valle del Cauca y dos en Arauca.
23
Mapa 1. Zonas de Reserva Campesina
con Plan de Desarrollo Sostenible disponible
ZRC Arenal - Morales
Morales y Arena
Bolívar
ZRC Valle del Río Cimitarra
Yondó y Remedios (Antioquia)
Cantagallo y San Pablo (Bolívar)
ZRC Cabrera
Cundinamarca
ZRC Bajo Cuembí y Comandante
Puerto Asís
Putumayo
ZRC El Pato - Basillas
San Vicente del Caguán
Caquetá
ZRC constituidas
Fuente: Elaboración propia con base en http://bit.ly/1lASACN
24
ZRC en trámite
4.2 Planes de desarrollo sostenible e
institucionalidad
Las Zonas de Reserva Campesina ZRC como figura jurídica orientada a estabilizar a la población en el territorio y a promover su adecuado ordenamiento
social, político y ambiental, no han contado con una política coherente del Estado frente a ellas. De hecho, como lo ha recalcado la Contraloría General de
la República, mientras para el Incoder se trata de una figura del ordenamiento territorial –aunque no de una entidad territorial- para la Agencia Nacional de Hidrocarburos
no lo es, de modo que su existencia no supone
ninguna limitación ambiental. Además de la falta
de coherencia, hay un problema de desatención
estatal que se expresa en el hecho de que las
ZRC no han estado articuladas a los programas
de desarrollo rural, ni ha existido una estrategia
de coordinación entre éstas y las entidades territoriales, por eso resulta preocupante la ausencia
de esta figura en las estrategias planteadas por la
Misión para la Transformación del Campo.
Las Zonas
de Reserva
Campesina ZRC,
no han contado
con una política
coherente del
Estado frente a
ellas
El Banco Agrario no ha sido tenido en cuenta para
participar en el financiamiento de proyectos en
las ZRC. Finagro no ha diseñado instrumentos
de crédito para los habitantes de estas zonas
y las condiciones preferenciales de incentivos
para la capitalización rural previstas en el decreto 1777 de 1996, no se han puesto en marcha
(CGR, 2015). En vista de que la legitimidad del
Estado debe sustentarse en algo más que en la
arbitrariedad de sus competidores armados, y tomando en cuenta que las
ZRC tienen el potencial de contribuir al desarrollo de la capacidad del Estado para regular conflictos y proveer servicios en zonas rurales de economía
campesina, resulta crucial incorporar a las ZRC en una estrategia más amplia
de construcción de Estado en lo local.
La estigmatización de las ZRC (a lo que contribuye la propuesta de los “terrepaz” planteada por las Farc) parece haber sido mucho más eficaz que su
avance y consolidación. El débil compromiso del Estado con las ZRC contrasta
con la importancia que tiene la figura en la medida en que se trata de una
de las muy pocas opciones institucionales para el ejercicio de la agencia, por
parte del campesinado para la definición de sus prioridades locales de desarrollo y de las estrategias apropiadas para lograrlas. De ahí que los Planes de
Desarrollo Sostenible sean instrumentos que contribuyen a guiar la acción
colectiva de las comunidades que habitan esos bioespacios. En este aparta-
25
do se presenta una breve reflexión –basada en el análisis de dichos planes- de la
relación de las ZRC con el Estado y su dimensión institucional. También se presenta
una síntesis de los contenidos de los Planes de Desarrollo Sostenible, organizada
por categoría clave para la construcción de desarrollo local y paz tales como: tenencia de la tierra, conflictos de uso del suelo, productividad, desarrollo social e
institucionalidad.
Institucionalidad de las ZRC a través de los Planes de Desarrollo
Sostenible
En los Planes de Desarrollo Sostenible de las Zonas de Reserva Campesina, es evidente la preocupación de los campesinos por la baja presencia institucional por
parte de los entes gubernamentales. Es por esto que una de las prioridades que se
presentan en sus propuestas, es el diseño y la implementación de una estrategia de
articulación institucional, entre las comunidades que conforman las ZRC y los actores institucionales del orden nacional, departamental y local que tienen influencia
en éstas. Lo anterior debido a las diferentes formas en las que los PDS evidencian
las referencias al Estado.
(1) Las Zonas de Reserva Campesina que cuentan con apoyo institucional por
parte de la Administración Municipal y/o Departamental. Aquí sólo se encuentra la de Cabrera, ya que como se dijo antes, todo el municipio conforma
la zona, y por ello también cuenta con el apoyo y el seguimiento por parte de
otras organizaciones, que bridan acompañamiento logístico y financiero en la
ejecución del PDS de la zona.
(2) Las Zonas de Reserva Campesina que se han visto afectadas por la actuación
arbitraria por parte de la Fuerza Pública, en específico acciones como: confrontación armada con la guerrilla en lugares como escuelas, iglesias o viviendas, fumigación indiscriminada aérea con glifosato dirigida a cultivos de coca,
afectando los cultivos de pancoger y la biodiversidad de la región, señalamiento a los campesinos por “sospecha” de tener nexos con los grupos armados
ilegales, robo de productos de pancoger, víveres y animales como forma de
chantaje contra los campesinos que tienen cultivos ilícitos, retenciones y allanamientos arbitrarios e irregulares. Este tipo acciones contra la población civil
se presentan en las zonas de El Pato – Balsillas, Bajo Cuembí – Comandante y
Valle del Río Cimitarra.
(3) Las Zonas de Reserva Campesina que han sido tradicionalmente olvidadas,
no solo por el Gobierno Nacional, sino también por el Municipal y el Departamental. Para sus comunidades, la ausencia estatal se ve reflejada sobre todo
en la falta de regulación ambiental y de formalización de la tierra. Este es el
caso de las Zonas de El Pato – Balsillas, Arenal – Morales (en este territorio, la
presencia estatal se ha limitado fundamentalmente al componente armado) y
Valle del Río Cimitarra.
26
Según los Planes de Desarrollo Sostenible de estas zonas, el desconocimiento
de estos territorios por parte del Estado
ha tenido como consecuencia la estigmatización que desde algunas centralidades de poder político y mediático
se ha construido de estas áreas y otras
regiones. Lo anterior se relaciona con el
desprecio de la participación ciudadana
y el temor a la fiscalización y el control
desde el movimiento popular, por parte
de los Gobiernos Locales que tienen relación con estas ZRC.
Como una forma de resistencia ante la baja
presencia institucional en las Zonas de Reserva Campesina, sus habitantes han encontrado en los procesos organizativos, una forma para regular la vida en comunidad, tener
interlocución y coordinación con las autoridades locales, fortalecer la planeación colectiva, el trabajo comunitario y la participación
social en las decisiones públicas.
La institucionalidad de las Zonas se presenta en los Planes de Desarrollo Sostenible de
dos formas diferentes, dependiendo del nivel de cohesión y de fortalecimiento del tejido social de las comunidades:
(1) Procesos comunitarios fortalecidos: las
organizaciones sociales surgieron en estas zonas como una alternativa para visibilizar la situación de los territorios que
las conforman. Se caracterizan por tener
organizaciones consolidadas y con acciones permanentes, a saber: Juntas de
Acción Comunal, Asojuntas, Asociaciones
en las que se constituyen formalmente
las Zonas de Reserva Campesina (ADISPA,
AMCOP, ACVC), organizaciones de productores, y sectorizadas de acuerdo a los
proyectos productivos de cada zona. En
esta categoría se encuentran las Zonas
de Cabrera, Bajo Cuembí – Comandante,
El Pato – Basillas y Valle del Río Cimitarra.
(2) Organizaciones debilitadas: ante el
desconocimiento, la desconfianza en los
procesos comunitarios y baja participación de la comunidad, y la estigmatización que tuvieron algunos territorios al
ser considerados como aliados de los
grupos armados ilegales, las organizaciones de la Zona de Reserva de Arenal
– Morales, se debilitaron y actualmente
ven la necesidad de contar con el apoyo
de las instituciones locales, para crear
conciencia en su territorio de la importancia de las JAC como mecanismo para
empoderar a la comunidad.
27
Síntesis analítica de los Planes de Desarrollo Sostenible
1. Zona de Reserva Campesina de Cabrera (Cundinamarca)
28
Categoría
Diagnóstico
Propuestas
Tenencia de
la tierra
UAF: 18 hectáreas, máximo 36 hectáreas.
Distribución de los predios: (1) Estudio de la Encuesta de
caracterización socioeconómica, ambiental y participativa - ESAP:
Más del 80% de las fincas tienen una extensión inferior a una UAF
de 18 hectáreas. 5% de las fincas excede la extensión máxima de
las UAF.
(2) Acción Social y Cooperación Internacional: la mayoría de los
predios tiene extensiones superiores a 180 hectáreas.
*Esta discrepancia de información da cuenta de la necesidad de un
estudio que caracterice la estructura de la propiedad y la tenencia
de la tierra.
Derechos de propiedad: 69% propia, 12% familiar, 10%
arrendada, 4% usufructo, 3% otro y 2% posesión.
Títulos de propiedad: 89% cuentan con título, 6% en trámite
y 5% no tiene.
De 2003 a 2011 el Incoder tituló 154,37 hectáreas de baldíos.
96% de propietarios manifiesta la no existencia de conflictos entre
particulares por la tierra.
4% víctima de intento de desalojo o desplazamiento.
Problemas a resolver: (a) Traslape de figuras jurídicas: Zona
de Reserva Campesina y Área de Desarrollo Rural de Sumapaz.
(b) Adjudicación de tierras a población desplazada que no es de
la zona.
Consagración del derecho
a la tierra como derecho
humano en la normatividad
internacional. Esto permitiría garantizarles a los
campesinos el derecho a la
alimentación, la vivienda, al
trabajo, mínimo vital y medio ambiente sano.
Reconocer al campesinado como grupo especial:
sujeto colectivo titular de
derechos.
Política pública con enfoque de derechos económicos, sociales, culturales y
ambientales.
Programas:
1. Formalización de la propiedad y regularización de
la tenencia de la tierra.
2. Ordenamiento del uso
del suelo.
Conflictos
entre aptitud y uso
del suelo
La ZRC hace parte del páramo de Sumapaz (el más importante y
extenso de Colombia).
De acuerdo a la tipología de suelos distribuidos: Cuenta con
suelos II, III, IV (cultivos), V, VI (suelos en riesgo de erosión), VII y VII
(suelos con vocación forestal y de conservación, actualmente allí se
localizan militares y hay una zona de reserva forestal).
Problemas ambientales: (a) Deforestación de bosques, (b)
Prácticas agrícolas que dañan los suelos, (c) Cultivo de papa y ganadería en la zona de páramo, (d) Presencia de instalaciones militares en ecosistemas altamente sensibles, (e) Presencia de población en cuencas con poca oferta hídrica, (f) Ausencia de sistemas
de alcantarillado y saneamiento básico.
Promedio de hectáreas destinadas en cada finca: 55,3% ganadería, 21,4% agricultura y 28,57% pastos.
*En caso de tener propiedad sobre 2 UFA, una debe ser destinada
para explotación agropecuaria y otra para conservación.
Pocas huertas caseras: eleva la cantidad de productos que deben
comprarse en cada núcleo familiar.
Programas:
1. Formación y sensibilización sobre los mecanismos
de preservación y conservación ambiental.
2. Recuperación ambiental.
3. Ordenamiento ambiental
del territorio
Categoría
Diagnóstico
Propuestas
Referencias
al Estado
El 31 de marzo en la socialización del PDS:
- La Alcaldía Municipal de comprometió con incorporar el PDS de Cabrera al Plan de Desarrollo
Municipal y también a apoyar logística y financieramente la ejecución del mismo.
- El INCODER, la Personería Municipal y otras organizaciones locales se comprometieron a apoyar
la gestión de recursos y difundir la información del PDS para el conocimiento de la ciudadanía, con
el fin de promover veedurías de los proyectos del mismo.
- INCORA: continuar el programa de titulación de baldíos y negociación de predios.
- UMATA y SENA: Asesoría técnica. – Banco Agrario: generar créditos de apoyo a la producción.
Base militar en la vereda las Águilas (factor potencial de conflicto, agudiza el riesgo de confrontaciones armadas)
Fortalecimiento y articulación organizativa e institucional
Institucionalidad
15 organizaciones: 14 agremiaciones y 1 sindical
Productividad
1. Actividad económica principal: agricultura.
Cultivos transitorios: arveja, habichuela, tomate, papa y fríjol.
Cultivos permanentes: tomate de árbol, mora, granadilla y banano.
El 80% de los hogares que cultivan arveja y fríjol lo destinan a la
comercialización, un 20% al autoconsumo.
La producción de fríjol se vio amenazada por la aprobación del TLC
con Estados Unidos (eliminación de aranceles e importación)
2. Actividad pecuaria: predominan la raza normanda criolla
(producción de leche) y el cebú criollo (producción de carne).
Explotación ganadera de doble propósito (78%), carne (12%) y leche (10%)
3. Actividad económica en la zona urbana: comercial,
servicios y multisectorial.
El 75% de las familias reciben un ingreso inferior a un s.m.l.v (la
mayoría de los habitantes tienen deudas con el Banco Agrario)
La mayoría de productos se comercializa dentro de la misma área
urbana (no hay lugares adecuados, el intercambio se da en las
calles).
Programas:
1. Mejoramiento de los
canales de comercialización de los ingresos de la
población.
2. Fortalecimiento de la
economía campesina.
3. Construcción de experiencias de soberanía alimentaria.
Desarrollo
social
Población total: 5.377 (76,6% rural y 23,4% urbana)
% de habitantes con NBI = 74,3%
Miseria = 29,8% (Estadísticas de Cundinamarca, 2010)
22 instituciones educativas de básica primaria y 1 de educación
media y secundaria.
Analfabetismo: 9,4% (Sisben, 2010)
Mayor nivel de escolaridad: 81% (primaria) 4% (técnicos) (ESAP,
2011)
El 69% de la población no tiene acceso a gran parte de los servicios públicos domiciliarios (Sisben, 2010).
Programas:
(1) Permanencia en el territorio. (2) Generación de
condiciones para el acceso
efectivo a la salud y educación. (3) Vivienda rural y
urbana. (4) Servicios públicos y saneamiento básico.
(5) Mejoramiento de la
conectividad vial.
Fuente: Elaboración propia con base en Sinpeagricun - Ilsa – Incoder, 2013.
29
2. Zona de Reserva Campesina Bajo Cuembí – Comandante (Putumayo)
30
Categoría
Diagnóstico
Propuestas
Tenencia de
la tierra
Inequidad en la tenencia de la tierra: La UAF
es de 90 Ha., pero cada familia solo cuenta con 29 Ha.
aproximadamente.
Hay presión desde el exterior por la compra de tierras,
usando testaferros de personas ajenas a la ZRC, al servicio de un terrateniente de Puerto Asís.
Compra de tierras por parte de Corpoamazonía para los
proyectos ambientales de la petrolera Amerisur.
Aún se conserva la palabra y el testimonio por la tenencia de la tierra.
1. Censo de los predios para
conocer la razón del abandono: desplazamiento, embargos, fumigaciones, entre
otros.
2. Garantizar el derecho a la
seguridad jurídica de la tenencia de la tierra.
3. Adquisición de predios por
parte del INCODER para la
distribución y redistribución
entre la población de la ZRC.
Conflictos
entre aptitud y uso
del suelo
Zona húmeda tropical: es imposible sostener una producción agrícola intensiva porque la degradación del
suelo es acelerada”
Conflictos del uso del suelo:(1) Deforestación
acelerada por el cultivo de coca, (2) Zonas dominadas
por la explotación de hidrocarburos y afectadas por la
construcción de carreteras, (3) Contaminación del río
principal de la ZRC: el Putumayo, (4) Riesgos por inundación en algunas zonas que son deforestadas para la
ganadería.
Usos del suelo: (1) Ganadería (se ha dado de una
manera espontánea y desorganizada para mitigar los
efectos de las fumigaciones que crearon una aguda crisis económica), (2) Agricultura, (3) Pesca (escasa).
No hay ningún estudio sobre la naturaleza de los suelos
de la zona, que permita una planeación racional de la
agricultura.
El 52% o más de los campesinos afirman usar agroquímicos en la producción.
La ADISPA, organización de la ZRC ha comenzado un
proceso de ordenamiento del territorio, definiendo las
zonas de protección de la biodiversidad.
Cuando el suelo no se usa de acuerdo a su propia naturaleza se evidencia el poco conocimiento que tienen los
campesinos del suelo que habitan.
Petróleo: la Agencia Nacional de Hidrocarburos entregó
en concesión para exploración y explotación del 100%
del territorio de la ZRC al Consorcio Vetra Exploración y
Producción Colombia S.A.
Explotaciones de oro de tipo aluvial en la vereda Puerto
Playa: genera efectos negativos sobre el amiente y la
salud de la comunidad de la zona.
1. Plan general de restauración de suelos, teniendo en
cuenta el estudio de suelos
de cada sector.
2. Plan agrícola y pecuario,
que incluya información sobre los productos nativos de
la zona.
3. Cultura de ordenamiento
territorial y gestión social
(creación de un banco de
tierras, censo de propietarios,
familias sin tierra y población
desplazada).
4. Educación ambiental.
5. Protección y conservación
ambiental.
6. Mitigación del impacto
ambiental.
7. Implementación de granjas
integrales amazónicas.
Categoría
Diagnóstico
Propuestas
Referencias
al Estado
En el marco del “Plan Colombia” el gobierno inició una
indiscriminada fumigación aérea con glifosato de cultivos de coca, afectando los cultivos de pancoger y la
biodiversidad de la región, las consecuencias de esto se
ven actualmente.
Presencia de Familias en Acción: 50% de las familias de
la ZRC están vinculadas (Esta acción asistencialista del
Estado limita la posibilidad de comprensión del problema, ubicando las necesidades de los campesinos como
meras carencias)
Presencia de Fuerza Pública: Brigada 27 y Brigada Móvil
13 del Ejército Nacional, Fuerza Naval del Sur y Policía
Antinarcóticos: uso desproporcionado de la fuerza y enfrentamientos con las FARC que exponen a la población
campesina. Problemas con la FP: ocupa espacios exclusivos de la población civil, exponiéndola en la confrontación armada, señala a los campesinos de tener nexos
con la guerrilla (Frente 48 de las FARC), roban productos de pancoger, víveres y animales como chantaje a los
campesinos que tienen cultivos de coca), retenciones y
allanamientos arbitrarios e irregulares, seducción a niñas menores de edad.
Acompañamiento de la Comisión Intereclesial de Justicia y Paz, Defensoría del Pueblo, Personería Municipal,
CICR, ACNUR y otros.
1. La ZRC ve como urgente y
necesaria la terminación del
conflicto armado colombiano.
2. Apoyo al fortalecimiento a
nivel institucional, comunitario y organizativo.
3. Contratación de personal
idóneo para subsanar el déficit de calidad institucional.
4. Creación de fondos destinados al apoyo de la comunidad.
5. Acompañamiento institucional y personal a todos los
procesos que se realizarán en
el marco del PDS.
6. Mecanismos y estrategias
de protección y autoprotección construidos por las comunidades.
7. Formación en Derechos
Humanos.
Institucionalidad
23 Juntas de Acción Comunal (JAC) - 6 Asociaciones de productores
Organización político administrativa: 4 sectores integrados por 23 veredas constituidas
en JAC. Cada JAC se organiza en asamblea, comités de trabajo y junta directiva.
ADISPA - Asociación Integral Sostenible Perla Amazónica: la integran 16 veredas y 7
asociaciones de productores.
Todas las JAC hacen parte de la Asociación Municipal de Juntas de Acción Comunal
(Asojuntas)
La coordinación de la ZRC pertenece al Consejo Municipal de Desarrollo Rural.
ADISPA hace parte de ANZORC, MOVICE, Colombianos y Colombiana por la Paz
Productividad
La potencialidad de la productividad de la ZRC se está redefiniendo a partir de la producción alternativa y alimentaria de pancoger, gracias a un proyecto productivo que
ha permitido saber empíricamente la aptitud del suelo.
El conflicto social, las dificultades económicas propias
de los campesinos y un suelo poco fértil, elevan los costos productivos.
Perfil de producción de Puerto Asís: 381 toneladas de arroz, 1.809 de caña panelera, 2.979 de piña y
14.070 de plátano. Otros: yuca, chontaduro, maíz, arazá, lulo, copoazú, entre otros.
1. Planificación técnica y comunitaria para identificar los
productos agropecuarios más
adecuados.
2. Pilar fundamental: apuesta
por la soberanía alimentaria
como estrategia política de
defensa del territorio y construcción de arraigo.
31
Categoría
Diagnóstico
Propuestas
Productividad
Actividad pecuaria ZRC: 91,4% ganadería, y el resto
producción de especies menores (48,4% avicultura,
21% piscicultura y 22% porcicultura).
Relación dispar entre los costos de producción sobre
los ingresos provenientes de la venta de los productos.
Esto se debe a la ausencia de control del Estado en las
lógicas inequitativas y desiguales de comercialización.
Banco natural de semillas nativas y/o adaptadas de la
zona que se encuentran en proceso de recuperación y
fortalecimiento.
El 60% de las Ha. asignadas para agricultura son para
autoconsumo, 1 Ha. o menos se destina para comercialización, especialmente de arroz y maíz.
35% de las familias cuentan con huertas caseras.
El 62% de los campesinos apuesta por un proceso productivo que garantice la soberanía alimentaria de la
zona.
Obstáculo para la comercialización: altos costos de
transporte fluvial y carencia de vías terrestres.
3. Producción agroecológica.
Sistemas productivos que se
implementarán en la zona:
arroz, maíz, yuca, plátano,
caña panelera, frutales amazónicos, pimienta, porcicultura, piscicultura y ganadería
ecológica.
4. Fortalecimiento de los tejidos sociales y asociativos.
5. Garantizar la producción
de excedentes.
6. Producción sostenible basada en el reconocimiento
del suelo, fuentes hídricas y
bosques.
7. Compra de vehículos terrestres y fluviales para mejorar el proceso de comercialización.
Desarrollo
social
3 grupos poblacionales: mestizos, afrodescendientes e
indígenas. En su mayoría (54%) son colonos provenientes de otras regiones del país.
NBI Puerto Asís: 20,94% cabecera municipal, 45,59%
zona rural (DANE)
Habitantes: 45.745 en Puerto Asís, 2.727 en la ZRC
(15,3% del total de la población)
88% de los hogares de la ZRC tienen ingresos inferiores
a un s.m.l.v (ESAP).
Ingresos de los hogares ZRC: 83% agricultura, 5% ganadería (ESAP).
Los ingresos no alcanzan un nivel suficiente para hacer una distribución justa que proporcione condiciones
equitativas y satisfactorias.
El 61% de los habitantes de Puerto Asís se consideran
pobres (DANE, 2010)
Explotación petrolera de Amerisur contrata “mano de
obra no calificada” vinculando a los trabajadores por
menos de 28 días (condición de desventaja frente a los
trabajadores formales).
Situación del conflicto armado: minas MAP, AEI y MUSE
del Frente 48 de las FARC, riesgo de desplazamiento
forzado, desaparición forzada, asesinato y masacres,
violencia y violencia contra las mujeres
1. Garantizar los derechos
humanos básicos, teniendo en cuenta los siguientes
factores de análisis: acceso
a la vivienda, habitabilidad,
adecuación cultural, infraestructura y red vial de la ZRC
como garante de otros derechos, salud, saneamiento
básico, educación, cultura, y
recreación.
2. Garantizar los derechos
económicos, sociales, culturales y ambientales.
3. Formulación y aplicación
del plan de protección y prevención del desplazamiento
forzado.
Fuente: Elaboración propia con base en Incoder - Adispa - Humanidad Vigente, 2012.
32
3. Zona de Reserva Campesina El Pato – Balsillas (Caquetá)
Categoría
Diagnóstico
Propuestas
Tenencia de
la tierra
La extensión total corresponde al 2,3% del municipio de
San Vicente del Caguán.
UAF: máximo 78 hectáreas.
15.408 hectáreas ocupadas, correspondientes a los centros poblados de la ZRC.
El 5% de los predios tienen más de 100 hectáreas y el
68% son de menos de 40 hectáreas (ESAP, 2012).
La ZRC se caracteriza por la ocupación de terrenos baldíos de la nación.
Zona urbana: El 58% de las familias son propietarias
de la tierra, el 22% viven en condición de arrendamiento,
el 18% en condición de usufructos.
Zona rural: 76% de los predios son considerados como
propios, 10% en condición de posesión, arriendo y otros,
13% en condición de usufructo (ESAP, 2012).
La ZRC es la posibilidad de protección y seguridad para el
pequeño propietario rural. La cohesión social, el título de
propiedad y la regulación del uso del territorio por parte
del Plan de Desarrollo, permiten una mayor capacidad de
respuesta frente a las amenazas de expulsión o desalojo
por parte de los actores armados.
1. Es importante realizar un
saneamiento jurídico – legal
de los predios, ya que no hay
claridad sobre la titulación de
estos en zona. Esto limita las
posibilidades de participar en
las convocatorias de las instituciones estatales.
2. Es necesaria una política
de tierras consistente y decidida a desconcentrar la propiedad rural.
Conflictos
entre aptitud y uso
del suelo
Vocación de uso del suelo: (1) Agrosilvícola con cultivos permanentes (5,5 Ha): combinación de árboles/arbustos
con cultivos agrícolas en la misma unidad predial.
(2) Agrosilvopastoril con cultivos permanentes (10.699,2
Ha): se adaptan los cultivos de árboles productores de alimentos a la siembra en gran escala de productos para
la cría de ganado y otros animales domésticos. Actividades agrícolas, ganaderas y forestales. (3) Producción
(104,9 Ha), (4) Forestal de protección (76.780 Ha). Total =
87.956 Ha. (IGAC, 2008).
Conflictos de uso del suelo: alto (15,52%), medio (14,42%), sin conflicto (69,46%) y sin información
(0,41%). (AMCOP, 2012)
Se han sacrificado reservas ambientales por la frontera
agrícola, la ganadería, la tala indiscriminada de bosques y
quema de la vegetación natural.
1. El ordenamiento territorial
debe ser basado en un proceso de planificación basado
la concertación entre: el conocimiento que tiene el campesino del territorio, la protección y aprovechamiento
de los recursos naturales, las
costumbres y capacidades de
la población y las autoridades
locales.
2. Tener en cuenta las cinco
zonas de manejo especial de
que se presentan en el PDS
para reglamentar los usos del
suelo.
Referencias
al Estado
Es claro que existe un desconocimiento del territorio por
parte de la administración del municipio de San Vicente de
Caguán y de las instituciones.
El Estado tiene una deuda histórica: transformar la imagen
que desde algunas centralidades de poder político y mediático se ha construido de esta área y otras regiones.
33
34
Categoría
Diagnóstico
Propuestas
Referencias
al Estado
1. La ZRC puede ser un instrumento eficaz para la prevención del desplazamiento
Acordonamiento de 1 hectárea del acueducto por parte
forzado, solo cuando el Estado
del Ejército.
garantice: (1) Derechos de
Exceso de autoridad del Ejército hacia la población civil: propiedad, (2) Ofertas de asisson sometidos a varias requisas diarias, restricciones al tencia técnica, (3) Apoyar la
ingreso de alimentos, medicamentos y combustibles a la inserción de los campesinos a
zona (cada familia debe tener una autorización firmada los mercados regionales.
por algún miembro del Ejército), son acusados de hacer
2. Fortalecer los mecanismos
inteligencia para informarle a la guerrilla los movimientos
de participación ciudadana y
de la Fuerza Pública, los militares hurtan los animales de
las organizaciones encargadas
las casa y alambres de púas de los cercos para desviar y
de proteger los derechos funusar la energía. En estos retenes se presenta el maltrato y
damentales de los habitantes,
hurto de los mercados.
para evitar que sigan siendo
atropellados por el exceso de
autoridad por parte del Ejército.
Institucionalidad
26 veredas organizadas en Juntas de Acción Comunal
veredales y en el Comité Coordinador de las Juntas de
Acción Comunal. Además cuentan con la Asociación de
Colonos de El Pato – AMCOP. Aproximadamente el 80%
de la población pertenece a una organización comunitaria.
Otras organizaciones: Asociación agropecuaria amazónica
del Pato, Cooperativa de beneficiario de reforma agraria
zona Balsillas – COOPABI, Asociación Cafetera del Pato,
Microempresarios el Retorno y Cooperativa la Unión.
Las organizaciones sociales surgen luego de la “Marcha
de la Muerte” como una alternativa para visibilizar la situación de la región.
La mayoría de las veredas no cuenta con espacios que convoquen la población como espacios de encuentro comunitario.
1. Continuar fortaleciendo las
organizaciones comunitarias
que le han permitido al campesinado desde hace décadas, la consecución del apoyo internacional, la regulación
de la vida comunitaria, la
interlocución y coordinación
con las autoridades locales y
la generación de alternativas
de seguridad alimentaria.
Productividad
Estructura productiva y tecnológica desequilibrada: la producción en su mayoría es para el escaso autoabastecimiento de los pobladores del área de influencia de la ZRC.
En el 71% de las fincas hay algún cultivo agrícola y en el
81% hay pastos (ganadería).
En la mayoría de las fincas no hay productos como plátano, yuca, café, frutas y otros.
Con la acelerada tala de bosques se ha desarrollado la
ganadería que constituye la actividad económica principal
(24,76% de las hectáreas de la ZRC).
Agricultura tradicional con cultivos de pancoger, de baja
producción y productividad (Debido a la escasa fertilidad
de los suelos y la poca, casi nula tecnología aplicada a los
proceso productivos).
1. No ha sido suficientemente
aprovechada la figura de economías de pequeñas fincas,
que permitirían fortalecer el
desarrollo local.
2. La activa participación de
las comunidades campesinas
organizadas, la descentralización y horizontalidad en la
toma de decisiones, la asignación de responsabilidades
en el diseño y ejecución de
proyectos, la coordinación interinstitucional, el acceso con
Categoría
Diagnóstico
Propuestas
Desarrollo
social
6.278 habitantes.
El 55% de los habitantes no cuenta con ningún nivel de
escolaridad (ESAP, 2012).
La mayoría de la población no considera la educación
como un derecho que el Estado debe garantizar.
Las veredas de la ZRC no cuentan con alcantarillado ni
acueducto.
NBI en San Vicente del Caguán: 53,30% (DANE, 2005).
seguridad a la tenencia de la
tierra acompañada de crédito, son indispensables para
que las comunidades puedan
emprender procesos de desarrollo sostenible.
Fuente: Elaboración propia con base en Amcop – Incoder, 2012.
4. Zona de Reserva Campesina de Arenal – Morales (Sur de Bolívar)
Categoría
Diagnóstico
Propuestas
Tenencia de
la tierra
Extensión territorial: Morales (1.338km2) Arenal (534km2)
= 7,2% de la extensión del departamento de Bolívar.
Extensión de la ZRC: (1) Según la Resolución 054 de 1999
cuenta con 29.100 Ha.
(2) Según la ESAP 2012 cuenta con 28.772 Ha. de las
cuales 331,32 se encuentran en la Zona de Reserva Forestal.
El 70% de la población ha vivido más de 20 años en la
región.
Viviendas: Zona rural y urbana, respectivamente: Mayoría de viviendas arrendadas, 11% y 7% se consideran
propietarios.
Zona rural y urbana, respectivamente: El 50% y el 36% no
cuenta con ningún documento que exprese la relación jurídica de la vivienda, el 30% y el 42% cuenta con escritura
pública o carta de compraventa y un mínimo cuenta con
respaldo de la relación jurídica de sus viviendas.
Estructura predial: UAF = 27 Has. El 62% de los
predios tienen menos de 20 Has.
Concentración de la propiedad rural (Gini):
Morales (0,53) y Arenal (0,65).
1. Una política pública debe
favorecer y facilitar el acceso
de la población rural más pobre a la tierra como fuente de
sustento, arraigo e identidad.
2. Consolidar un proceso
técnico y humano en la formalización de la propiedad
de la ZRC, acompañado por
procesos de restitución de
tierras.
Conflictos
entre aptitud y uso
del suelo
Aunque la ZRC no hace parte de dos reservas forestales,
son importantes como fuentes hídricas para sus habitantes: (1) Serranía de San Lucas, (2) Reserva Forestal del
Río Magdalena.
EL EOT está desarticulado con los instrumentos de planificación, gestión y manejo ambiental, de acuerdo a las
categorías particulares de los ecosistemas de la ZRC.
Suelo: degradación por actividades mineras, inestabilidad
geológica, deforestación y contaminación por agroquímicos y desechos.
1. Garantizar un acompañamiento humano, técnico y
tecnológico a los procesos de
ordenamiento territorial de
todos los núcleos veredales
de la zona.
35
36
Categoría
Diagnóstico
Propuestas
Conflictos
entre aptitud y uso
del suelo
Conflictos en lugares donde el potencial agropecuario
se subutiliza y localización de asentamientos humanos en
zonas de inundaciones en Morales. Falta de políticas y lineamientos adecuados para el aprovechamiento sostenibles del recurso forestal. Expansión de la frontera agrícola
y explotación antitécnica de minerales auríferos.
Problemáticas ambientales: desecamiento, sedimentación y alteraciones en el intercambio hídrico para
potrerización y usos agrícolas, contaminación de fuentes
hídricas con mercurio y cianuro por actividades mineras
sin control, limpia de terrenos mediante quema controlada
(en ocasiones causan incendios forestales), uso intensivo
de leña como combustible, deforestación por la producción agropecuaria y la explotación minera, disminución de
la riqueza íctica por el cambio de técnicas artesanales de
pesca al uso del trasmallo, caza ilegal de fauna silvestre,
botaderos a cielo abierto, la vegetación nativa ha sido objeto de tala indiscriminada.
Desactualización de los instrumentos de planificación territorial frente a las normativas ambientales, gestión del
riesgo y adaptación al cambio climático; y la desarticulación de estos instrumentos locales con los regionales.
Falta de cultura ambiental debido a los procedimientos
que se han utilizado para la explotación de los recursos,
como parte de la cultura ancestral de las comunidades.
2. Entender las herramientas
de ordenamiento territorial
desde sus diferentes ámbitos:
económico, ambiental, productivo y social.
3. Adicionar una franja a la
actual Zona de Reserva Forestal para ampliar los límites
actuales de la ZRC del Sur de
Bolívar.
4. Análisis y diagnóstico ambiental de la zona definida
hacia factores de prevención
y mitigación.
5. Establecer mesas de trabajo en los núcleos veredales
de laZRC, como espacios de
diseño y formulación de sus
respectivos planes de ordenamiento territorial.
1. Diseñar e implementar una
estrategia de articulación institucional entre las comunidades de la ZRC y los actores
institucionales de influencia
en la misma, del orden local,
departamental y nacional.
Referencias
al Estado
Distancia de las autoridades centrales ubicadas en Cartagena, para llegar allí deben cruzar por lo menos tres departamentos, ya que no hay conexión entre los municipios
del norte y del sur de Bolívar.
Ausencia estatal y falta de esfuerzos institucionales en los
procesos de protección ambiental, especialmente de la
Autoridad Ambiental Regional.
Deficiente presencia institucional (ambiental, minera, policiva y judicial): dificultades de acceso por carencia de
vías de penetración y en algunos casos por problemas de
orden público.
Se han puesto por encima los intereses electorales a la
priorización de los derechos de la gente. Las instituciones
se encuentran deslegitimadas por las definiciones subjetivas en la distribución de recursos y acompañamiento a
las comunidades.
Presencia de grupos armados legales e ilegales (Frente 37
de las FARC-EP, ELN y las Águilas Negras).
La presencia estatal se ha limitado fundamentalmente al
componente armado.
Categoría
Diagnóstico
Propuestas
Institucionalidad
Procesos organizativos: Proceso Comunitario de
Micoahumado, Asociación de Usuarios del Distrito de Riego de la Honda – Asohonda, Cooperativa Multiactiva de
Arenal – Comuarenal y las Juntas de Acción Comunal (no
existen en la mayorías de las veredas por falta de apoyo
institucional de las Administraciones Municipales y de credibilidad de parte de las comunidades). De las JAC, 14 no
existen ni operan y 7 operan.
Desconocimiento y baja participación de las organizaciones de base en materia de planificación territorial y asuntos ambientales.
Las organizaciones campesinas se vieron debilitadas por
la estigmatización que tuvieron al ser considerados como
guerrilleros.
Desarticulación entre las instituciones por desconfianza en
la posibilidad de alcanzar objetivos comunes, debido a experiencias que han fracasado por falta de apoyo institucional.
Un logro importante fue la conformación del Consejo de
Negritudes en 2011.
1. Establecer un diagnóstico
con las Alcaldías y Concejos
Municipales, para construir
un plan de acción que permita la creación y fortalecimiento de mecanismos de participación y veeduría ciudadana.
2. Consolidar un proceso
de transformación cultural,
garantizando en las comunidades, habilidades básicas de convivencia pacífica,
planeación colectiva, trabajo
comunitario y participación
social e incidencia en políticas públicas.
Productividad
Los dos municipios tienen relaciones comerciales con Barrancabermeja, Bucaramanga, Aguachica, Ocaña
La mitad de las viviendas urbanas cuentan con producción
de alimentos en el patio, mientras que en el área rural la
mayoría de las viviendas no produce alimentos
La mayoría de las organizaciones de Arenal están dedicadas a potenciar el sector productivo de la economía campesina.
Actividades productivas: ganadería, minería, agricultura (cultivos predominantes son en orden de producción:
maíz, arroz, yuca y plátano), venta de leche y pesca.
Sector rural: 19% pesca, 12% ganadería, 8% especies
menores y 3% arroz.
Sector urbano: 17% pesca, 5% plátano, 4% ganadería y 2% ají.
Distribución de cabezas de ganado en las fincas: el 50%
tiene de 1 a 20 cabezas, el 14% entre 20 y 40 y el resto
tiene más de 40 cabezas.
El 53% de las fincas reciben ingresos por las aves de corral, el 40% recibe por cerdos.
Los precios de los productos son altamente sensibles a
las fluctuaciones de la oferta y la demanda por la presencia de intermediarios, falta de organización de los productores, deficientes labores de pos-cosecha, carencia de
sistemas eficientes de mercadeo y comercialización y el
mal estado de las vías a nivel veredal (esto se complica
durante la época lluviosa).
1. Implementar un diagnóstico rural participativo por cada
núcleo veredal, estableciendo
la totalidad de unidades productivas de cada uno.
2. Articular la ZRC con las redes viales troncales nacionales y mejorar la comunicación
y entre los diversos asentamientos poblacionales.
3. Establecer y fortalecer las
redes de producción agroecológica y transformación
agroindustrial, con base en
los tipos de suelos y recursos propios de las diferentes
comunidades de Arenal y
Morales.
4. Consolidar un plan de seguridad alimentaria para todos los pobladores.
37
Categoría
Diagnóstico
Propuestas
Desarrollo
social
Habitantes: Morales (20.278) Arenal (17.704) = 1,88%
de la población de Bolívar (DANE, 2012). De esos, aproximadamente 10.000 hacen parte de la ZRC. El 55% son
menores de 25 años.
Más del 70% de los habitantes se consideran afrodescendientes, 15% indígena y 10% Room.
NBI: Morales (63,80) Arenal (59,17) (DANE, 2005)
8.900 personas (1.273 hogares) desplazadas de los dos
municipios y han recibido 3.523 personas de otros municipios (SIPOD Acción Social).
3.600 habitantes no cuentan con ninguna escolaridad.
Los modelos pedagógicos no dialogan con la realidad rural y campesina. La mayoría de los docentes están a cargo
de 3 a 5 grados.
1. Establecer un enfoque de
recuperación de la memoria
cultural y promoción activa
de las manifestaciones de las
comunidades.
2. Construcción y establecimiento colectivo de una visión de desarrollo por núcleo
veredal.
3. SENA: programas técnicos
y tecnológicos de acuerdo
con las necesidades de la
ZRC.
4. Fortalecimiento de las
Células de Desarrollo Social
– CEDES.
Fuente: Elaboración propia con base en Incoder – CDPMM, 2012.
5. Zona de Reserva Campesina del Valle del Río Cimitarra (Antioquia y Bolívar)
*En proceso de constitución
38
Categoría
Diagnóstico
Propuestas
Tenencia de
la tierra
Número de veredas que pertenecen a la ZRC: Antioquia (59 de Yondó y 20 de Remedios) y Bolívar (25 de
Cantagallo y 30 de San Pablo). Total = 134 veredas.
Distribución de los predios (rangos en
Has.): 10,2% (1-10), 8,8% (11-25), 21,8% (2650), 21,3% (51-100), 31% (100-200), 6% (200500) y 0,9% (más de 500 Has.)
Títulos de propiedad: Carta de venta (12%),
escritura (10%) y ninguna (49%).
Tendencia histórica en la región de apropiación violenta sobre la tierra.
1. Acompañar los procesos de titulación
con proyectos productivos.
2. Llevar a cabo una reforma agraria
(distribución de la tierra y la riqueza más
equitativa) para la construcción de un
proyecto de desarrollo regional.
3. Brindar las condiciones socioeconómicas y políticas para evitar el desplazamiento.
Conflictos
entre aptitud y uso
del suelo
La región no cuenta con un proceso legal y organizado de ordenamiento impulsado por los entes estatales. Los pocos procesos existentes no han contado con la articulación con las necesidades de la
población.
Problemáticas ambientales: contaminación
por petróleo (exploración y voladuras de oleoductos),
vertimentos por la explotación de oro y residuos del
procesamiento de coca, manejos inadecuados de
las riberas de los ríos, deforestación, erosión y poca
capacitación de los encargados de las labores de
extracción de madera.
1. Definir las áreas de uso y manejo
especial, para planificar y controlar más
fácilmente el uso del suelo.
2. Protección de los bosques primarios
existentes.
3. Construir y ejecutar, con la participación de los pobladores de la región
y las voluntades de las diferentes instituciones del Estado y privadas, el Plan
de Ordenamiento Territorial del Valle del
Cimitarra.
Categoría
Diagnóstico
Propuestas
Conflictos
entre aptitud y uso
del suelo
La ganadería extensiva se ha venido imponiendo
como una alternativa a los cultivos ilícitos, desconociendo los efectos nocivos que están detrás de este
tipo de uso inadecuado del suelo.
4. Fortalecimiento y creación de nuevas
organizaciones ambientales no gubernamentales.
5. Generar un Sistemas de Información
Ambiental para la Región al alcance de
la comunidad.
Referencias
al Estado
Muchos de los pobladores no participan en los procesos de elección popular de alcaldes.
Barrancabermeja es el centro administrativo y comercial de la región.
La región se caracteriza por la ausencia del Estado,
se trata de una institucionalidad que desprecia la
participación ciudadana y teme la fiscalización y el
control desde el movimiento popular.
La escasa gobernabilidad de los entes estatales se
caracteriza por el olvido de la región, la negligencia
y la corrupción administrativa.
Los grupos paramilitares auspiciados por las Fuerzas Armadas llevan a cabo una agresión constante
contra pequeños propietarios, los cuales no tienen
capacidad de competencia, ni de defensa.
El Estado mantiene una tradición de respuesta violenta a los problemas sociales.
La exclusión tradicional que llevan a cabo quienes
sustentan el poder con los sectores populares fomenta la escasa participación en los procesos políticos.
La ayuda del Estado y las instituciones privadas han
generado procesos de tipo asistencialista, pero no a
resolver los problemas estructurales.
1. El Gobierno Central debe frenar la
represión militar de los operativos anti-narcóticos contra la población civil y
la amenaza paramilitar para permitir la
estabilización de la población.
2. La capacidad gubernamental del Estado solo se vislumbrará en el marco
del proceso de paz y desarrollo, donde
el parámetro de medición no sea únicamente el crecimiento económico, sino
principalmente la distribución de la riqueza.
3. Juicio a los militares implicados en la
promoción de paramilitares.
4. Crear mecanismos intermunicipales
de cooperación en pro de las comunidades de la región.
5. Rescatar el proceso de elección popular de alcaldes.
6. Reconocer a la ACVC como la máxima
instancia regional de planificación, decisión y control.
Institucionalidad
La organización más amplia en su base social es
la Asociación Campesina del Valle del Río Cimitarra
(ACVC). Está conformada por las Juntas de Acción
Comunal y organizaciones de los municipios de San
Pablo y Cantagallo (Sur de Bolívar), Yondó y Remedios (Antioquia) y Barrancabermeja y Puerto Wilches
(Santander).
Ante la situación de ilegitimidad institucional del
Estado, la respuesta popular ha sido fortalecer las
organizaciones campesinas, los comités de pescadores, asociaciones de profesores, comités de comercio, asociaciones de mineros, Juntas de Acción
Comunal, asociaciones de desempleados, entre
otras.
1. Aumentar la participación de la comunidad en los Consejos Municipales de
Desarrollo Rural.
2. Establecer veedurías ciudadanas.
3. Construcción de institucionalidad
desde lo popular que requiere un alto
reconocimiento del Estado.
4. Fortalecer las acciones comunales de
barrios y veredas.
5. Garantizar la presencia significativa
de las comunidades en las instancias
de toma de decisiones al interior de las
Autoridades Ambientales.
39
Categoría
Diagnóstico
Propuestas
Productividad
Relaciones comerciales con Barrancabermeja (es la
capital más cercana a la ZRC)
El sistema fluvial es el principal medio de comunicación en la región. Es el más utilizado para la extracción de productos, principalmente madera.
Actividades productivas por zona:
- Alto Cimitarra: explotación maderera, ganadería,
cultivos de fríjol y caña.
- Cimitarra Medio: explotación de madera, pequeña
ganadería y cultivo de coca.
- Bajo Cimitarra: pesca, pequeña ganadería y cultivo
de coca.
En las tres hay cultivos de maíz, yuca y plátano para
el autoconsumo.
Problemáticas: altos costos de combustible y transporte, ausencia de sistemas de crédito para producción y comercialización, inundaciones y poca fertilidad del suelo.
1. Organizar áreas de proyectos productivos sostenibles.
2. Lograr el autoabastecimiento de alimentos.
3. Establecer fondos de crédito con intereses y garantías de acuerdo a las posibilidades del campesino.
4. Mejoramiento de los programas de
capacitación y asistencia técnica.
5. Incentivar la cultura del ahorro, consumo y protección del medio ambiente.
6. Distribución de las ganancias y el valor agregado entre quienes llevan a cabo
la actividad económica, especialmente
en los sectores más vulnerables.
7. Proyectos integrales de sustitución de
cultivos ilícitos en el Valle del Cimitarra.
Desarrollo
social
Habitantes: Remedios (4.200), Yondó (13.381), Cantagallo (6.500) y San Pablo (18.629). Total = 35.810
(DANE y SISBEN).
No hay instituciones educativas de educación secundaria, solo existen tres puestos de salud (San
Francisco, San Lorenzo y La Victoria).
1. Promoción del desarrollo integral
humano.
2. Programa de asistencia psicológica
para desplazados y víctimas de la violencia política.
Fuente: Elaboración propia con base en ACVC, 2012.
40
Conclusiones
El campo colombiano ha sido el escenario principal de la guerra. En
consecuencia, es también el ámbito privilegiado de la construcción
de paz. Sin embargo, no se puede ignorar la continuidad que existe
entre lo rural y lo urbano, ni que lo rural no es sólo lo agropecuario.
Eso es importante tenerlo en cuenta porque en las zonas rurales falta más mercado y más estado, y faltan también mayores grados de
asociación y más articulación entre organizaciones sociales, y entre
éstas y los empresarios. Por tanto, políticas activas de desarrollo
agropecuario son condición necesaria pero no suficiente para aumentar la provisión de opciones económicas en la legalidad en las
zonas rurales. También es necesario llevar a cabo estrategias para
que las actividades mineras, industriales y agroindustriales que se
lleven a cabo en zonas rurales, generen procesos de desarrollo endógeno y no refuercen economías de enclave que corresponden a
procesos de acumulación excluyente en las regiones.
El paisaje económico y social del campo colombiano forma parte de
un cuadro más amplio de la economía política nacional, caracterizado por una sobreoferta de mano de obra que no logra ser absorbida
por el aparato productivo formal. Aunque modificar esa característica desborda ampliamente los alcances tanto de los contenidos
como de la implementación del acuerdo de paz, es importante promover un estilo de desarrollo que sea compatible con los objetivos
41
de la construcción de paz, es decir, un crecimiento generador de empleo e ingresos
que dinamice las economías regionales.
Los procesos de acumulación excluyente que exacerban los conflictos sociales y
erosionan el tejido social, configuran una relación negativa entre desarrollo y construcción de paz. Las fallas del mercado laboral en Colombia y particularmente el alto
desempleo juvenil aumentan el riesgo de una eventual transición hacia un postconflicto con elevados niveles de violencia social. De ahí que resulte fundamental
tanto en el ámbito urbano como rural, la adopción de estrategias de desarrollo que
aumenten la elasticidad del empleo al crecimiento.
En el contexto rural esas estrategias deben ser diferenciadas. En unos casos será
pertinente promover la industrialización del campo, y en otros, apoyar los modos y
medios de vida de la población campesina, cuya productividad y eficiencia son no
pocas veces subestimadas perdiendo de vista que, por el uso intensivo del suelo y
el empleo de mano de obra familiar, las economías campesinas tienden hacia una
mayor productividad por tierra y por trabajador. La falla reside, como bien lo identifica la Misión para la Transformación del Campo, en que las economías campesinas
no se benefician de las economías de escala que la asociación entre pequeños productores puede generar en las etapas de agregación de valor y comercialización. De
hecho, resulta inquietante que el Censo Nacional Agropecuario haya encontrado
que 73,7% de los productores agropecuarios que residen en el campo, no pertenecen a ningún tipo de asociación.
El acuerdo para una reforma rural integral alcanzado en La Habana y la Misión para
la Transformación del Campo plantean propuestas y líneas de acción que reconocen la heterogeneidad rural, y que conciben al campo como un espacio en el que
caben distintos tipos de iniciativas empresariales (no sólo agropecuarias) y también
grandes, medianos y pequeños agricultores. Una de esas iniciativas corresponde
a las Zonas de Reserva Campesina, una figura legal que bien podría contribuir a la
concreción de la paz territorial si es incluida efectivamente en la implementación
de la Reforma Rural transformadora que proponen la Misión y el primer punto de
los acuerdos de La Habana.
42
Referencias bibliográficas
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fijan los criterios generales y el procedimiento para seleccionar y delimitar
las Zonas de Reserva Campesina de que
Decreto 1777 de 1996. “Por el cual se regla-
tratan el Capítulo XIII de la Ley 160 de
1994 y el Decreto 1777 de 1996 y se
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Anexo 1. Los Acuerdos de La Habana
A continuación se presenta una síntesis del
“borrador del primer punto del Acuerdo para
la terminación del conflicto y la construcción
de una paz estable y duradera en Colombia:
Hacia un Nuevo Campo Colombiano: Reforma Rural Integral”.
Principios del acuerdo:
1.
Transformación estructural
2.
Bienestar y buen vivir
3.
Priorización
4.
Integralidad
5.
Restablecimiento
6.
Regularización de la propiedad
7.
Participación
8.
Beneficio, impacto y medición
9.
Desarrollo sostenible
10. Presencia del Estado
11. Democratización del acceso y uso adecuado de la tierra
1. Acceso y Uso.
Tierras improductivas.
Formalización de la
propiedad. Frontera
agrícola y protección de
zonas de reserva.
1.1 Fondo de tierras. El propósito de este
fondo que deberá ser creado por el
Gobierno Nacional, es lograr la democratización del acceso y distribución
equitativa de la tierra. Las hectáreas
que se distribuirán provendrán de las
siguientes fuentes (tierras): (a) provenientes de la extinción judicial de
dominio a favor de la Nación, (b) recuperadas a favor de la Nación, (c) provenientes de la actualización, delimitación y fortalecimiento de la Reserva
Forestal, (d) inexplotadas, (e) adquiridas o expropiadas por motivos de interés social o de utilidad pública, y (f)
donadas.
45
1.7 Restitución.
A las VÍCTIMAS del despojo y
desplazamiento forzado les serán
RESTITUIDOS sus derechos sobre la tierra.
1.2 Otros mecanismos para promover el acceso a la tierra. (a) Subsidio integral para la compra, y (b) Crédito especial para la compra.
1.3 Beneficiarios. Los beneficiarios del Fondo de Tierras de distribución gratuita, del subsidio
integral y del crédito para la compra serán trabajadores, asociaciones de trabajadores,
personas y comunidades con vocación agraria, sin tierra o con tierra insuficiente. Dentro
de este grupo se priorizará a la mujer cabeza de familia y la población desplazada. Serán
elegidos con la participación de las comunidades para garantizar la transparencia y eficacia del proceso de selección.
1.4 Acceso integral. En el marco de los Programas de Desarrollo Agrario Integral con Enfoque
Territorial (PDET), los beneficiarios contarán con acompañamiento en asuntos sobre vivienda, asistencia técnica y capacitación, adecuación de tierras, recuperación de suelos,
proyectos productivos y comercialización.
1.5 Formalización masiva de la pequeña y mediana propiedad rural. El Gobierno Nacional
formalizará progresivamente todos los predios de los campesinos colombianos. Para ello
deberá: (a) adelantar un plan de formalización masiva y las reformas normativas y operativas necesarias, (b) garantizar la gratuidad de la formalización de la pequeña propiedad
rural, (c) asegurar la existencia de un recurso ágil y expedito para la protección de los derechos de propiedad.
1.6 Tierras inalienables e inembargables. La tierra distribuida mediante el Fondo, el subsidio
integral para compra y los baldíos formalizados, serán inalienables e inembargables por
un periodo de 7 años.
1.7 Restitución. A las víctimas del despojo y desplazamiento forzado les serán restituidos sus
derechos sobre la tierra.
1.8 Algunos mecanismos de resolución de conflictos de tenencia y uso y de fortalecimiento
de la producción alimentaria. Con el propósito de garantizar los puntos acordados hasta aquí, el Gobierno Nacional creará: (a) mecanismos ágiles y eficaces de reconciliación y
resolución de conflictos de uso y tenencia de la tierra, (b) una nueva jurisdicción agraria
46
que tenga una adecuada cobertura y capacidad en el territorio, (c) mecanismos
que garanticen un acceso a la justicia ágil
y oportuno, (d) una instancia de alto nivel que se encargará de la formulación
de lineamientos generales de uso de la
tierra, (e) mecanismos de concertación
y diálogo social entre el Gobierno Nacional, regional, local, los campesinos,
comunidades étnicas y las empresas del
sector privado que adelanten su actividad económica en los territorios rurales.
Finalmente, promoverá el uso efectivo de
los espacios de participación y decisión
para la planeación de los usos del suelo
rural y el ordenamiento del territorio.
1.9 Formalización y actualización del catastro e impuesto predial rural. El Gobierno Nacional pondrá en marcha: (a)
un Sistema General de Información
Catastral, integral y multipropósito, (b)
apoyo técnico, administrativo y financiero en los municipios que sea necesaria
la actualización y conservación del catastro rural, (c) mecanismos que garanticen la participación ciudadana amplia
y efectiva, que vele por la transparencia
de la información, (d) un sistema que
le permita a los municipios fijar las ta-
rifas del impuesto predial de acuerdo
con el principio de progresividad, y que
al mismo tiempo les permita liquidarlo,
cobrarlo y recaudarlo efectivamente,
(f) incentivos a los municipios para que
adopten exenciones al impuesto predial
para los beneficiarios de los programas
de acceso y los pequeños productores.
1.10
Cierre de la frontera agrícola y protección de zonas de reserva. El Gobierno
Nacional: (a) desarrollará –en un plazo
no mayor a 2 años- un plan de zonificación ambiental que delimite la frontera
agrícola y permita actualizar, caracterizar
y ampliar –en caso de ser necesario- el
inventario de las áreas que deben tener
un manejo ambiental especial, (b) deberá
tener en cuenta la participación y los emprendimientos propios de convivencia y
desarrollo de las comunidades rurales,
(c) adoptará medidas y creará incentivos
necesarios para prevenir e impulsar soluciones a los conflictos entre la vocación
de la tierra y su uso real, (d) promoverá
el acceso a la tierra, la planificación y el
apoyo a la construcción de los planes de
desarrollo de las Zonas de Reserva Campesina, que son iniciativas que contribuyen a la construcción de paz.
47
2. Programas de Desarrollo con Enfoque
Territorial (PDET)
2.1 Objetivo. Los PDET buscan lograr la transformación del campo, garantizando un relacionamiento equitativo entre el campo y la ciudad, para
asegurar: (i) el bienestar y buen vivir en las zonas rurales, (ii) la protección
de la riqueza pluriétnica y multicultural, (iii) el desarrollo de la economía
campesina y familiar, respetando las formas propias de producción de
las comunidades, (iv) el desarrollo y la integración de las regiones abandonadas y golpeadas por el conflicto, (v) el reconocimiento y promoción
de las organizaciones comunitarias, (vi) hacer del campo colombiano un
escenario de reconciliación.
2.2 Criterios de priorización. Se priorizarán las zonas rurales para la transformación estructural del campo, de acuerdo a: los niveles de pobreza,
grado de afectación del conflicto, debilidad institucional administrativa
y capacidad de gestión, presencia de cultivos de uso ilícito y de otras
economías ilegítimas.
2.3 Planes de acción para la transformación regional. Los planes de acción
serán mecanismos que permitirán cumplir los objetivos de los PDET12,
cada zona deberá elaborarlo de manera participativa e incluyendo todos
los niveles de ordenamiento territorial. Dichos planes deben contemplar: el enfoque territorial de las comunidades rurales y un diagnóstico
objetivo elaborado con la participación de estas.
2.4 Mecanismos de participación. Para lograr la participación activa de las
comunidades, se establecerán instancias de decisión en los diferentes
niveles territoriales para: definir prioridades en la implementación de
los planes nacionales, asegurar la participación comunitaria en la ejecución de las obras y su mantenimiento, y establecer mecanismos de
seguimiento y veeduría de los proyectos.
2.5 Medios. Los PDET serán el mecanismo de ejecución en las zonas priorizadas de los diferentes planes que se deriven del Acuerdo.
2.6 Seguimiento y evaluación. Los planes y programas mencionados hasta
aquí contarán con mecanismos de seguimiento y evaluación local, regional y nacional.
12
48
El Plan Nacional de Desarrollo acogerá las prioridades y metas de los PDET.
3. Planes Nacionales para
la Reforma Rural Integral
Los planes tendrán como objetivo: (1) La
superación de la pobreza y la desigualdad:
asegurando el acceso adecuado a servicios y
bienes públicos. (2) La integración y el cierre
de la brecha entre el campo y la ciudad.
3.1 Infraestructura y adecuación de
tierras:
·
Plan Nacional de Vías Terciarias
·
Plan Nacional de Riego y Drenaje para la
economía campesina, familiar y comunitaria
·
Plan Nacional de Electrificación Rural
·
Plan Nacional de Conectividad Rural
3.2 Desarrollo social:
·
Plan Nacional de Salud Rural
·
Plan Especial de Educación Rural
·
Plan nacional de construcción y mejoramiento de la vivienda social rural
3.3 Estímulos:
·
·
Plan nacional de fomento a la economía
solidaria y cooperativa rural
Plan nacional de asistencia integral técnica,
tecnológica y de impulso a la investigación
·
Plan para apoyar y consolidar la generación de ingresos de la economía campesina, familiar y comunitaria, y de los
medianos productores con menores ingresos.
·
Plan nacional para la promoción de la comercialización de la producción de la economía campesina, familiar y comunitaria.
·
Plan progresivo de protección social y
de garantía de derechos de los trabajadores rurales.
·
Sistema especial de seguridad (soberanía) alimentaria y nutricional para la población rural.
3.4
Misión para la
transformación del campo
La Misión para la Transformación del Campo
presenta seis estrategias para promover el
desarrollo integral del campo, con el fin de
ver más allá de lo agropecuario para la construcción y ejecución de políticas de Estado.
Uno de los elementos transversales a las estrategias está relacionado con la asignación
de recursos públicos, teniendo en cuenta la
necesidad de desmontar la asignación de
subsidios directos o de integrarlos a una serie de criterios que respondan a las prioridades de los territorios.
El elemento transversal de la estrategia se
relaciona con una de las propuestas de la
RRI: “Formalización y actualización del catastro e impuesto predial rural”. La Misión
señala la necesidad de buscar fuentes de financiamiento para cubrir los gastos que se
destinan para el sector rural, las alternativas
que presenta son: (1) un impuesto predial
altamente progresivo, que incentive el buen
uso del suelo, (2) tasas de uso de agua, (3) inclusión de criterios de ruralidad en el Sistema General de Participaciones en las rentas
nacionales, (4) destinación mayor de los recursos de regalías, (5) destinar al desarrollo
rural el “dividendo de la paz” que provendría
de la reducción del gasto en defensa.
I. Derechos sociales para la inclusión social de la población rural. Esta estrategia se
centra en políticas sociales que atiendan los
temas prioritarios para garantizar el goce de
los derechos y la igualdad de los habitantes
del campo: nutrición y seguridad alimentaria,
cobertura y calidad en educación y salud, acceso a vivienda, agua y saneamiento básico,
protección social y plena aplicación de las
normas laborales en el campo.
49
Para dar cumplimiento a lo anterior, la Misión propone “crear direcciones permanentes y especializadas en los Ministerios, prioritariamente de Educación y Salud, para el diseño de una
política rural adecuada y diferenciada” (Misión para la Transformación del Campo, 2015, p. 50).
De los temas mencionados se destacan las siguientes políticas sociales:
Estrategia 1: Derechos sociales para la inclusión social de la población rural
Estrategia
Instituciones
Estrategia de seguridad alimentaria
MADR
Programa Analfabetismo Cero
MEN, DPS, Secretarías de
Educación Departamentales
“Escuela Nueva” extendida a la educación secundaria y media. Acompañado del “Plan Maestro”
MEN
Currículum pertinente de educación secundaria y media que incorpore
componentes de seguridad alimentarias y proyectos pedagógicos productivos.
MEN - *Mejorar la articulación con el SENA
Articulación de las estrategias: Cero a Siempre y Más Familias en Acción
DPS y MEN
“Sistema Nacional de Información y Focalización que centralice el proceso de identificación y selección de los potenciales beneficiarios de los
programas dirigidos a la población pobre y vulnerable” (Misión para la
Transformación del Campo, 2015, p. 54).
DNP y DPS
Sistema Nacional de Transferencias (centraliza subsidios de Más Familias
en Acción, Colombia Mayor e incentivo al empleo formal)
DPS
Articulación del Subsidio de Vivienda de Interés Social Rural (VISR) con la
Política para el Suministro de Agua Potable y Saneamiento Básico en las
zonas rurales.
Fuente: Elaboración propia con base en Misión para la Transformación del Campo, 2015.
Finalmente, la Misión señala tres aspectos importantes para que lo anterior pueda tener cumpla con los resultados esperados: (1) Determinar cuál será el papel de los diferentes actores
(públicos, solidarios, sociedad civil y academia) en la ejecución de las estrategias mencionadas. (2) Aumentar el gasto social. (3) “Continuar incluyendo criterios de ruralidad en el Sistema
General de Participaciones (SGP) en las rentas nacionales” (Misión para la Transformación del
Campo, 2015, p. 56). (4) Contar con una instancia que articule las estrategias y programas de
los diferentes sectores a nivel local, buscando garantizar una acción integral y coordinada en
los territorios.
II. Inclusión productiva y agricultura familiar. Pasar de la visión asistencialista a otra en la que
las comunidades rurales sean protagonistas de su propio desarrollo.
Elemento 1. Fortalecimiento de la Agricultura Familiar: definida como “los hogares productores dedicados a la agricultura, actividades pecuarias, acuicultura, pesca o silvicultura cuyos
ingresos provienen fundamentalmente del trabajo familiar” (Misión para la Transformación del
Campo, 2015, p. 57).
50
Diagrama 1. Agricultura familiar
Gobierno
Unidad
económica
y social
Agropecuarios,
acuicultores y
pescadores
artesanales
Ingresos
diversificados
(no provienen
de un solo
cultivo)
Agricultura
familiar
Mayoría
de ingresos =
actividades
pecuarias
Fuerza de
trabajo
preponderante =
familia
Definición estándar de
agricultor familiar o pequeño
productor (reconociendo
su heterogeneidad)
Deberá ser utilizada
por todas las entidades
del sector para el
direccionamiento de los
instrumentos de política
Fuente: Elaboración propia con base en Misión para la Transformación del Campo, 2015
Elemento 2. Registro Nacional de Agricultores Familiares: servirá como instrumento de identificación de beneficiarios. La información provendrá del Registro Único de Asistentes Técnicos
(RUAT) del MADR, con el fin de establecer tipologías de agricultores familiares. La construcción
del registro será participativa y contará con el apoyo institucional necesario para garantizar la
inscripción de los beneficiarios en los diferentes municipios.
Líneas prioritarias de la estrategia de inclusión productiva: (a) acceso a la tierra, (b) acceso a
tecnologías y buenas prácticas agrícolas y empresariales, (c) comercialización, (d) asociatividad, (e) disponibilidad y manejo de agua, (f) acceso a servicios financieros, y (g) gestión integral de riesgos. Estas deberán desarrollarse con un enfoque diferenciado, que reconozca las
particularidades de las comunidades étnicas y el papel de las mujeres rurales, los jóvenes y los
niños en la agricultura familiar.
Inclusión productiva de actividades no pecuarias: liderada por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. “[D]eberá apuntar a aumentar los ingresos de la población rural dedicada en
todo o en parte a actividades no agropecuarias, a través de la diversificación de la economía
rural y del desarrollo y crecimiento de otros sectores productivos” (Misión para la Transformación del Campo, 2015, p. 63).
Trabajo asalariado formal: la política tendrá como objetivo la promoción del acceso efectivo
de los trabajadores rurales a las capacitaciones y los beneficios a los que pueden tener acceso
según la normatividad laboral. Lo anterior, considerando las condiciones específicas de los territorios y las actividades que en ellos se desarrollan, las cuales deben llevar a la flexibilización
de las condiciones de afiliación y los mecanismos de pago, por parte de las Cajas de Compensación y las Administradoras de Riesgos Laborales.
51
III. Competitividad agropecuaria.
Provisión de bienes y servicios públicos: Con el objetivo de reemplazar los subsidios directos
a sectores específicos, la Misión propone cuatro temas centrales para la provisión de bienes y
servicios públicos: ciencia, tecnología e innovación, infraestructura física, sanidad e información.
Segunda estrategia: competitividad agropecuaria
Tema
Estrategia
Institución
Ciencia, tecnología e
innovación
Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación
Agropecuaria (SNCTIA)
CORPOICA, MADR,
COLCIENCIAS, CNCTIA
Infraestructura
Pavimentación de vías terciarias y secundarias. Conformación de Regiones de Planificación y Gestión
Autoridad Territorial de
Gestión Vial
Riego y regulación de
corrientes de agua
Construcción de Distritos de Adecuación de Tierras
INCODER, Gobierno
Nacional
Sanidad agropecuaria
Fortalecer la Comisión de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias. Apoyar de forma decidida el Plan Estratégico de la Ganadería Colombiana (PEGA 2019)
ICA
Información
Reglamentar el artículo 61 de la Ley 1429 de 2010
que busca crear el Registro Rural Colombiano
Seguridad jurídica
Ordenamiento y Desarrollo Territorial
Seguridad y acceso a la justicia
Fuente: Elaboración propia con base en Misión para la Transformación del Campo, 2015.
Política macroeconómica de comercio exterior y crediticia
Estrategia
Institución
Política macroeconómica
Ministerio de Hacienda
Estrategia de financiamiento:
- Reajuste institucional
- Profundización financiera dirigida
- Gestión de riesgos
- FINAGRO
- Banco Agrario
- Ministerio de Hacienda
- Superintendencia Financiera
Diversificación de exportaciones
Presidencia y Consejo Superior de Comercio Exterior, Procolombia, ICA
Comercio exterior del sector agropecuario y agroindustrial
Fortalecer el peso que tiene el MADR en
el Comité Triple A
Unificar el sector agropecuario y agroindustrial bajo el MADR
MADR
Vigilancia a la inversión extranjera: aislar al país de la tendencia internacional de adquisición de tierras con fines especulativos.
Fuente: Elaboración propia con base en Misión para la Transformación del Campo, 2015.
52
Estrategias integrales para productos con amplias potencialidades: Creación de la
Agencia de Promoción de Inversiones Agropecuarias y Agroindustriales que se ocupará de ofrecer un portafolio de esquemas asociativos y del diseño de proyectos y
estrategias para fomentar productos de gran potencial. Estos últimos deben cumplir las siguientes condiciones: (1) existencia de un mercado amplio y creciente,
(2) existencia de condiciones internas apropiadas, y (3) posibilidad de involucrar a
pequeños productores.
IV. Sostenibilidad ambiental.
Propuesta
Estrategia
Incremento en las Tasas por Uso de Agua (TUA)
Recuperación y protección de los servicios ecosistémicos del agua y el suelo.
Pago por Servicios Ambientales (PSA)
Cero deforestación para 2030
Cierre de la frontera agropecuaria.
Sistemas de Alertas Agroclimáticas Tempranas
Enfrentar el cambio y la variabilidad climática
Desarrollar guías técnicas sobre adaptación al
cambio climático para asegurar que los proyectos sean climáticamente inteligentes y disminuyan la vulnerabilidad de las zonas rurales
Plan de Acción Sectorial de Mitigación de Gases
Efecto Invernadero del Sector Agropecuario
Desarrollo de sistemas silvopastoriles
promoción de cultivos de la biodiversidad nativa
y el aprovechamiento de productos no maderables del bosque,
Fortalecimiento de las organizaciones en aspectos productivos, comerciales y organizacionales que fortalezcan su asociatividad.
Aprovechamiento sostenible del patrimonio natural para el desarrollo rural
Manejo Forestal Sostenible: puesta en marcha
de las Unidades Técnicas Forestales
Programa de Pago por Conservación y Servicios
Ambientales Rurales/Pago por Conservar (PPC)
Diseño de un modelo de gestión específico de
turismo en la ruralidad, vinculado al Fondo Nacional de Turismo
Fuente: Elaboración propia con base en Misión para la Transformación del Campo, 2015.
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V. Ordenamiento y desarrollo territorial
Propuesta
Estrategias
Finalizar la delimitación de las zonas de conservación y protección con el agua
y la biodiversidad
Ordenamiento
ambiental
Finalizar la formulación de los Planes de Ordenamiento y Manejo de Cuencas
(POMCAS)
Las dos anteriores deben reflejarse en los Planes de Ordenamiento Territorial
Garantizar la seguridad jurídica, la formalización de la propiedad y el
mapeo de la situación jurídica de los predios rurales:
- Programas masivos de formalización
- Creación de una jurisdicción agraria
Ordenamiento social
Ordenamiento
productivo
Estrategia efectiva y ambiciosa de acceso a la tierra:
- Fondo de tierras con fines redistributivos
- Adjudicación de los baldíos de la Nación
- Acceso a la tierra por medio de crédito
- Celebración de contratos de uso intransferibles celebrados entre la Nación y
los agricultores familiares
- Facilitar la creación de las Zonas de Desarrollo Empresarial (ZDE)
Generar capacidad técnica e institucional en departamentos y municipios para
la elaboración participativa del componente rural-productivo de los POT, y realizar seguimiento riguroso del DNP a los POT y a los planes de desarrollo municipal
Definir a la mayor brevedad posible los usos adecuados del suelo a nivel de
actividades
Elevar la cuota mínima del predial del 5 al 10 por mil
Convergencia regional
y cierre de brechas
rural-urbanas
Revisar los dos mecanismos actuales de compensación territorial, el Sistema
General de Participaciones (SGP) y el Sistema General de Regalías (SGR)
Mejorar la interconectividad al interior del campo y entre el campo y la ciudad,
a través del mejoramiento de la infraestructura pero también del uso más activo
de las TIC
Impulsar los Programas de Desarrollo Rural Integral con Enfoque Territorial
Desarrollo territorial
Asociatividad territorial
Focalización territorial, siguiendo los siguientes criterios: “concentración de
agricultores familiares; alta pobreza; conflicto armado y presencia de cultivos
ilícitos; potencial productivo; y existencia de bienes y servicios ecosistémicos
en riesgo de deterioro” (Misión para la Transformación del Campo, 2015, p. 94).
Consolidación de las figuras asociativas territoriales: supra nacional, supra departamental y regional (esta última aún no ha sido reglamentada).
Acudir a los Contratos Plan, Acuerdos de Colaboración Transitoria o al Programa
Nacional de Delegación de Competencias Diferenciadas
Fuente: Elaboración propia con base en Misión para la Transformación del Campo, 2015.
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VI. Estrategia de ajuste institucional
Reconociendo la importancia del desarrollo rural y el papel de que deben jugar
todas las dependencias que conforman el Gobierno Nacional, la Misión propone la puesta en marcha de un CONPES Rural como una carta de navegación
para la inversión en el campo durante la próxima década, “como escenario para
la construcción participativa de Políticas Públicas Rurales explícitas por sector gubernamental, que contengan metas a diez años basadas un enfoque de
cierre de brechas rural-urbanas e indicadores e instrumentos concretos para
lograrlo” (Misión para la Transformación del Campo, 2015, p. 95).
Para lograrlo, propone además un CONFIS Rural que
permita que las inversiones en el campo no respondan
a situaciones coyunturales, sino que por el contrario
responda a una “verdadera Política de Estado”.
Las estrategias propuestas que complementan la propuesta del CONPES Rural son:
(1) Creación de una oficina o grupo de asuntos rurales
en los Ministerios de Educación, Salud y Transporte.
(2) Diseño de mecanismos de participación al interior
de los ministerios, en los que puedan aportar la comunidad, el sector empresarial y la academia.
(3) Especialización del MADR en cuatro funciones: “i)
formulación de la política agropecuaria y de desarrollo rural, ii) control de tutela sobre sus entidades,
iii) seguimiento y evaluación de los resultados, y iv)
orientación y apoyo a los demás ministerios para
definir las políticas rurales que les corresponden”
(Misión para la Transformación del Campo, 2015, p.
96).
Estrategias
Creación de
una oficina
o grupo de
asuntos
rurales en los
Ministerios
de Educación,
Salud y
Transporte.
(4) Creación de dos viceministerios que tendrán a su
cargo determinadas áreas prioritarias: a) Servicios y Bienes Públicos Sectoriales (servicios e infraestructura sectorial), b) Desarrollo Rural Territorial
(propiedad/uso de la tierra, capacidades institucionales territoriales y habitabilidad rural).
Adicional a lo anterior, la Misión propone la creación de cuatro entidades adscritas al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural con el fin de acercar a los
territorios la construcción y ejecución de la política de tierras.
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•Ejecución de
los recursos del
Gobierno
Nacional.
•Asesoría y
acompañamiento
a las Secretarías
de Agricultura.
•Formulación de
los Planes
Generales de
Asistencia
Técnica (PGAT).
•Diseño y
funcionamiento
del sistema de
acreditación de
las empresas
prestadoras de
servicio de
asistencia
técnica.
Agencia de Promoción de Inversiones
Agropecuarias y Agroindustriales
•Promoción,
gestión y
cofinanciación.
•Fortalecimiento
de las capacidades institucionales territoriales,
de la participación local y la
asociatividad.
•Promoción y
financiamiento
de los PDRIET.
•Promoción del
montaje de
Unidades
Técnicas
Territoriales.
Unidad Administrativa Especial De Asistencia
Técncica y Acompañamiento Integral
•Administración
de las tierras de
la Nación y del
Fondo Nacional
de Tierras con
fines redistributivos.
•Formalización y
promoción de la
propiedad rural.
•Asesoría y
seguimiento a
las transacciones
sobre la tierra.
•Promoción de la
consolidación de
pequeñas
unidades viables.
Fondo de Desarrollo Rural
Agencia Nacional de Tierras
Diagrama 2. Entidades adscritas al MADR
•Identificación
de las principales
apuestas
productivas del
país.
•Diseño de
proyectos que
involucren a
pequeños y
medianos
productores.
•Ser un puente
entre inversionistas, mercado de
capitales,
campesinos y
gobierno.
Fuente: Elaboración propia con base en Misión para la Transformación del Campo, 2015.
Además de las estrategias anteriormente mencionadas, la Misión le da
especial importancia a las siguientes estrategias:
(1) Desarrollo de capacidades locales y empoderamiento de la comunidad, para lograr que los habitantes de las zonas rurales sean los
protagonistas de su proceso de desarrollo.
(2) Reforma de los Consejos Municipales de Desarrollo Rural (CMDR)
y creación de espacios alternativos de participación.
(3) Fortalecimiento de la capacidad institucional de los entes territoriales (especialmente las Secretarías de Agricultura y Planeación), con el fin de fortalecer la relación entre la Nación y los
territorios.
Impacto fiscal. El impacto fiscal de las seis estrategias recomendadas
por la Misión y sus posibles fuentes de financiamiento se presentan a
continuación:
56
El gasto público rural asciende a $20,2 billones anuales, equivalentes al 2,5% del PIB de 2015. El 62% de este gasto está en cabeza de
los entes territoriales, provenientes principalmente de los recursos del
Sistema General de Participaciones (SGP). Excluyendo el SGP, el gasto
público en el sector rural representa el 1,1% del PIB (Misión para la
Transformación del Campo, 2015, p. 106).
Teniendo en cuenta lo anterior, el gasto público se clasificaría según la
Misión de la siguiente forma:
Gráfico 12
Clasificación del gasto público rural 2015 según misión rural
65,8
8,4
Inclusión social
Inversión en vías
terciarias
5,1
Inclusión
productiva
8,4
Incentivos y
apoyos directos
Fuente: Elaboración propia con base en (Misión para la Transformación del Campo, 2015).
Costo de las estrategias: De acuerdo con los datos presentados
por la Misión, el costo total de las estrategias propuestas sería de
$195.524.061 millones de pesos para el periodo 2016-2030 (correspondiente al 1,2% del PIB). Con un promedio anual de $13.034.937
millones de pesos.
Además de lo anterior, la Misión señala que en términos del PIB la financiación de las estrategias implicaría una necesidad adicional de
recursos de 0,7% del PIB por año. Para ello propone las siguientes alternativas de financiamiento:
(a) Reducción de la asignación de apoyos directos y aumentar el apoyo
del Estado a través de la provisión de bienes sociales y públicos.
(b) Mejoramiento de la efectividad de la gestión pública en el sector
rural, y en los territorios rurales y rurales dispersos en particular.
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(c) Introducción de modificaciones en las fórmulas que determinan la
asignación de recursos del Sistema General de Participaciones.
(d) Implementación de las recomendaciones sobre el impuesto predial y la formalización de las propiedades rurales.
(e) Aumento de la participación de los recursos de regalías en la financiación de las estrategias de transformación del campo (actualmente tienen una participación menor al 20% del valor de los
recursos aprobados).
Finalmente, la Misión reitera la necesidad de que los recursos propuestos para la ejecución de las estrategias presentadas se garanticen para
evitar “la inestabilidad en la disponibilidad de recursos que ha caracterizado […] el presupuesto del sector agropecuario. […] Se propone que
sean aprobados como plan decenal en el CONPES Rural y sus recursos asegurados con la aprobación de un CONFIS Rural” (Misión para la
Transformación del Campo, 2015, p. 110).
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